Wetshistoriek

paragraaf 1 : Ingevoegd bij de grondwetsherziening van 17 juli 1980 (BS 18 juli 1980), gewijzigd bij de grondwetsherziening van 15 juli 1988 (BS 19 juli 1988) en gewijzigd bij de grondwetsherziening van 25 februari 2005 (BS 11 maart 2005);

paragraaf 2 : Ingevoegd bij de grondwetsherziening van 17 juli 1980 (BS 18 juli 1980).

Lees meer

Rechtspraak en adviezen

Bevoegdheidsverdeling inzake persoonsgebonden aangelegenheden: algemeen

Advies van de Raad van State van 27 augustus 2013 over het voorstel van bijzondere wet 'met betrekking tot de Zesde Staatshervorming', Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 5-2232/3

Blz. 10 :

"Artikelen 6 tot en met 13 — Algemene opmerkingen

1. Het voorstel van bijzondere wet « met betrekking tot de Zesde Staatshervorming » beoogt aan de gemeenschappen bijkomende bevoegdheden toe te kennen inzake persoonsgebonden aangelegenheden.

Deze overdrachten hebben betrekking op de gezondheidszorg (artikel 6), op de bijstand aan personen (artikelen 7 tot 10) en op de justitiehuizen (artikel 11), de gezinsbijslagen (artikel 12) en de filmkeuring (artikel 13).

Het voorstel dient te worden getoetst aan de grondwettelijke bepalingen die de overdracht van bevoegdheden inzake persoonsgebonden aangelegenheden regelen.

I. Het constitutioneel kader inzake persoonsgebonden aangelegenheden

2. Voor de bevoegdheidsverdeling inzake persoonsgebonden aangelegenheden zijn volgende artikelen van de Grondwet relevant.

Artikel 128 van de Grondwet bepaalt :

« § 1. De Parlementen van de Vlaamse en de Franse Gemeenschappen regelen, elk voor zich, bij decreet, de persoonsgebonden aangelegenheden, alsook, voor deze aangelegenheden, de samenwerking tussen de gemeenschappen en de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen.

Een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid, stelt deze persoonsgebonden aangelegenheden vast, alsook de vormen van samenwerking en de nadere regelen voor het sluiten van verdragen.

§ 2. Deze decreten hebben kracht van wet respectievelijk in het Nederlands taalgebied en in het Franse taalgebied, alsmede, tenzij wanneer een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid er anders over beschikt, ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap. »

Artikel 130 van de Grondwet bepaalt :

« § 1. Het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap regelt bij decreet :

(...)

2° de persoonsgebonden aangelegenheden.

(...)

De wet stelt de in 1° en 2° vermelde culturele en persoonsgebonden aangelegenheden vast.

§ 2. Deze decreten hebben kracht van wet in het Duits taalgebied. »

Ter uitvoering van artikel 128, § 1, heeft de bijzondere wetgever de persoonsgebonden aangelegenheden bepaald in artikel 5 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Ter uitvoering van artikel 130, § 1, eerste lid, 2°, heeft artikel 4, § 2, van de wet van 31 december 1983 « tot hervorming der instellingen van de Duitstalige Gemeenschap » bepaald dat de persoonsgebonden aangelegenheden die zijn die in artikel 5 van de voormelde bijzondere wet zijn bepaald.

Artikel 135 van de Grondwet bepaalt daarenboven :

« Een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid wijst de overheden aan die voor het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad de bevoegdheden uitoefenen die niet zijn toegewezen aan de gemeenschappen voor de aangelegenheden bedoeld in artikel 128, § 1. »

Ter uitvoering van dit artikel bepaalt artikel 63, eerste lid, van de bijzondere wet van 12 januari 1989, dat, « onverminderd de bevoegdheden van de Franse Gemeenschap en de Vlaamse Gemeenschap, (...) het verenigd college en de verenigde vergadering [van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie] de bevoegdheden uitoefenen bedoeld in artikel 5 (...) van de bijzondere wet».

Ten slotte dient nog melding te worden gemaakt van artikel 138 van de Grondwet, dat het mogelijk maakt voor het Parlement van de Franse Gemeenschap enerzijds en het Parlement van het Waals Gewest en de Franse taalgroep van het Parlement van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest anderzijds om in onderlinge overeenstemming en elk bij decreet te beslissen dat het Parlement van het Waals Gewest en zijn regering in het Franse taalgebied en de Franse taalgroep van het Parlement van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en zijn college in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad geheel of gedeeltelijk bevoegdheden van de Franse Gemeenschap uitoefenen.

Op grond van dit artikel hebben het Parlement van de Franse Gemeenschap enerzijds en het Parlement van het Waals Gewest en de Franse taalgroep van het Parlement van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest anderzijds in onderlinge overeenstemming en elk bij decreet beslist om wat bepaalde persoonsgebonden aangelegenheden betreft van deze mogelijkheid gebruik te makenVoetnoot 1 van het geciteerde advies: Zie de precieze bepalingen daarover in artikel 3, 6° en 7°, van het decreet II van de Franse Gemeenschap van 19 juli 1993 « tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden aan het Waals Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie », Belgisch Staatsblad van 10 september 1993, van het decreet II van het Waals Gewest van 22 juli 1993 « tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waals Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie », Belgisch Staatsblad van 10 september 1993, en van het decreet III van de Franse Gemeenschapscommissie van 22 juli 1993 « tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie », Belgisch Staatsblad van 10 september 1993..

II. Wat de materiële bevoegdheid inzake persoonsgebonden aangelegenheden betreft

3. Uit de artikelen 128, § 1, 130, § 1, eerste lid, 2°, en 135 van de Grondwet (in samenhang gelezen met artikel 63, eerste lid, van de bijzondere wet van 12 januari 1989) blijkt dat de grondwetgever het mogelijk heeft gemaakt om « persoonsgebonden aangelegenheden » over te dragen aan de gemeenschappen en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.

De draagwijdte van het begrip « persoonsgebonden aangelegenheden » is niet uitdrukkelijk omschreven in de tekst zelf van de genoemde grondwetsbepalingen. De artikelen 128, § 1, en 130, § 1, eerste lid, 2°, beperken zich ertoe het aan de bijzondere wetgever over te laten om de persoonsgebonden aangelegenheden vast te stellen.

Ook in de parlementaire voorbereiding van artikel 128, § 1, en 130, § 1, 2°, van de Grondwet zijn er geen duidelijke aanwijzingen te vinden die toelaten om het begrip « persoonsgebonden aangelegenheden » op exhaustieve en definitieve wijze nader te bepalen.

In de verklarende nota bij de herziening van het toenmalige artikel 59bis van de Grondwet, blijkt alleen dat « de uitvoeringswet van deze nieuwe bepaling (...) een opsomming zal geven van de persoonsgebonden materies en van de vormen van samenwerking.Voetnoot 1 van het geciteerde advies: Verklarende nota bij het voorstel van de regering betreffende de herziening van artikel 59bis (Parl. St. Senaat 1979, nr. 100/13, 2). »

In een eerdere fase van de staatshervorming werd het begrip ooit omschreven als de « aangelegenheden die nauw met het leven van de mens in zijn gemeenschap verbonden zijnVoetnoot 2 van het geciteerde advies: Parl. St. Kamer 1977-1978, nr. 461/1, 28. » .

Het begrip « persoonsgebonden aangelegenheden » is een grondwettelijk begrip, dat uiteraard niet voor om het even welke invulling vatbaar is. De grondwetgever heeft het begrip echter in grote mate onbepaald gelaten. De bijzondere wetgever beschikt dan ook over een ruime marge van appreciatie om te bepalen welke aangelegenheden als persoonsgebonden aangelegenheden worden overgedragen.

4. In het voorstel van bijzondere wet worden tal van nieuwe bevoegdheden aan de gemeenschappen toegekend.

Deze hebben onder meer betrekking op :

— de gezondheidszorg : de erkenningsnormen voor ziekenhuizen, het ouderenbeleid, de long term care-revalidatie, de geestelijke gezondheidszorg, de organisatie van de eerstelijnsgezondheidszorg en gezondheidszorgberoepen (artikel 6);

— de bijstand aan personen : het mindervalidenbeleid (artikel 8), de jeugdbescherming (artikel 9) en de juridische eerstelijnshulp (artikel 10);

— de justitiehuizen (artikel 11);

— de gezinsbijslagen (artikel 12);

— de filmkeuring (artikel 13).

De Raad van State is van oordeel dat de bijzondere wetgever, door de toekenning van deze bevoegdheden aan de gemeenschappen, de ruime marge voor appreciatie waarover hij op grond van artikel 128, § 1, van de Grondwet beschikt om de persoonsgebonden aangelegenheden vast te stellen, niet te buiten gaat.

III. Wat de territoriale bevoegdheid inzake de persoonsgebonden aangelegenheden betreft

5. Uit de eerder vermelde bepalingen volgt, wat de territoriale bevoegdheidsverdeling inzake persoonsgebonden aangelegenheden betreft, dat :

— de Vlaamse Gemeenschap bevoegd is in het Nederlands taalgebied « en ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de [Vlaamse] gemeenschap » (artikel 128, § 2, van de Grondwet);

— de Franse Gemeenschap of het Waalse Gewest naar gelang het geval, bevoegd is in het Frans taalgebied (artikelen 128, § 2, en 138 van de Grondwet, juncto de voornoemde decreten van 19 en 22 juli 1993);

— de Franse Gemeenschap of de Franse Gemeenschapscommissie, naar gelang het geval, bevoegd is « ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de [Franse] Gemeenschap » (artikelen 128, § 2, en 138 van de Grondwet, juncto de voornoemde decreten van 19 en 22 juli 1993);

— de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie residuair bevoegd is in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad (artikel 135 van de Grondwet en artikel 63, eerste lid, van de bijzondere wet van 12 januari 1989); de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie kan voorts bijkomende bevoegdheden krijgen — bevoegdheden die in principe respectievelijk onder de Vlaamse en de Franse Gemeenschap vallen — op basis van de uitzondering vervat in artikel 128, § 2, van de Grondwet (zinsnede « tenzij wanneer een [bijzondere] wet (...) er anders over beschikt »);

— de Duitstalige Gemeenschap bevoegd is in het Duits taalgebied (artikel 130, § 2, van de Grondwet).

6. De draagwijdte van deze territoriale bevoegdheidsverdeling is verder verduidelijkt in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en in de adviespraktijk van de Raad van State.

Over de artikelen 128, § 2, en 130, § 2, van de Grondwet stelde het Grondwettelijk Hof, in zijn arrest van 19 april 2006 :

« B.9.1. De twee voormelde grondwetsbepalingen hebben een exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling tot stand gebracht. Een zodanig stelsel veronderstelt dat het onderwerp van iedere regeling die een gemeenschapswetgever uitvaardigt, moet kunnen worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor hij bevoegd is, zodat iedere concrete verhouding en situatie slechts door één enkele wetgever wordt geregeld.

B.9.2. Met inachtneming van de grondwettelijke bepalingen kan elke decreetgever het criterium of de criteria bepalen met toepassing waarvan het onderwerp van de door hem uitgevaardigde regeling, naar zijn inzicht, gelokaliseerd is binnen zijn bevoegdheidsgebied.

De gekozen criteria zijn evenwel onderworpen aan de toetsing van het Hof, dat tot opdracht heeft erover te waken dat de decreetgever noch zijn materiële, noch zijn territoriale bevoegdheid overschrijdt.

B.9.3. Om een oordeel te kunnen vormen over de lokalisatie van een norm binnen het door de Grondwet toegewezen territoriale bevoegdheidsgebied, dient rekening te worden gehouden met de aard en het onderwerp van de toegewezen materiële bevoegdheidVoetnoot 1 van het geciteerde advies: GwH, 19 april 2006, nr. 51/2006, overw. B.9.1 tot B.9.3. . »

In dat licht, merkt de Raad van State op dat, in de toelichting bij het voorstel van de bijzondere wet, op verschillende plaatsen wordt aangegeven welke criteria bepaalde aangelegenheden binnen een bepaald gebied lokaliseren. Dat is met name gebeurd voor de gemeenschapsbevoegdheid inzake het recht op kinderbijslag en ook voor de gewestelijke bevoegdheid inzake arbeidsmarktbeleidVoetnoot 1 van het geciteerde advies: Zie daarover de bemerkingen bij artikel 22.. Wat de kinderbijslag betreft, bepaalt de toelichting : « De woonplaats van het kind is het lokalisatiecriterium dat overeenstemt met het voorwerp, de aard en het doel van het recht op kinderbijslagVoetnoot 2 van het geciteerde advies: Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 5-2232/1, 71.. »

Afgezien van de vraag of dit verenigbaar is met de internationale en Europese verplichtingen van België Voetnoot 3 van het geciteerde advies: De gemeenschappen en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie moeten er in hun keuze van het criterium van plaatsbepaling dat de toepassing van hun decreten respectievelijk haar ordonnantie regelt, voor zorgen dat de internationale en Europese verplichtingen van België worden nageleefd, inzonderheid inzake het vrije verkeer van personen. In die zin wordt in de toelichting van het voorstel terecht het volgende gesteld : « Het « natuurlijke » lokalisatiecriterium [te weten de woonplaats van het kind] belet uiteraard ook niet dat bij het omschrijven van het toepassingsgebied rekening wordt gehouden met rechtsfeiten die buiten het Belgische grondgebied plaatsvinden, in het bijzonder met als doel om rekening te houden met internationale verplichtingen. Zo kunnen de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap, de Duitstalige Gemeenschap en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie bij het omschrijven van het toepassingsgebied rekening houden met het feit dat personen met woonplaats buiten België tewerkgesteld zijn respectievelijk in het Nederlandse taalgebied, het Franse taalgebied, het Duitse taalgebied en het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad (bijvoorbeeld omdat zij het recht op gezinsbijslagen in hun woonplaats hierdoor verliezen) of met het feit dat personen met woonplaats in respectievelijk het Nederlandse taalgebied, het Franse taalgebied, het Duitse taalgebied en het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad tewerkgesteld zijn buiten het Belgische grondgebied (en bijvoorbeeld omwille daarvan gezinsbijslagen ontvangen in een ander land). Het aanknopingscriterium aan het grondgebied van een Staat dat het resultaat is van internationale verplichtingen zal zich dus opdringen als een aanknopingscriterium aan de ene of de andere gemeenschap of aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie in de door deze internationale verplichtingen voorziene gevallen » (Parl. St. Senaat, 2012-2013 5-2232/1, 71). In verband met de « internationale verplichtingen » waarvan sprake is, verwijst een voetnoot van de voornoemde toelichting naar artikel 68 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 « betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels »., kan een dergelijke stellingname in de toelichting erg dienstig zijn om een coherente uitoefening van de bevoegdheden te verzekeren, in overeenstemming met « het voorwerp, de aard en het doel van het recht op kinderbijslag » zoals die door de bijzondere wetgever zijn bepaald. Desalniettemin volgt uit het feit dat de territoriale bevoegdheid van de gemeenschappen in de artikelen 128, § 2, en 130, § 2, van de Grondwet zelf is bepaald en uit de hiervoor geciteerde rechtspraak van het Grondwettelijk Hof dat het uiteindelijk aan de gemeenschappen en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie toekomt om het toepassingscriterium te bepalen, in overeenstemming met « het voorwerp, de aard en het doel van het recht op kinderbijslag », met dien verstande dat iedere concrete verhouding en situatie slechts door één enkele wetgever is geregeld en dat het gekozen criterium onderworpen is aan de toetsing van het Grondwettelijk Hof. Deze toetsing door het Hof moet inzonderheid de naleving van het beginsel van de federale loyauteit betreffenVoetnoot 4 van het geciteerde advies: Zie in die zin GwH 30 juni 2004, nr. 119/2004, B.3.3 : « Het beginsel van de federale loyauteit, in samenhang gelezen met het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel, betekent dat elke wetgever ertoe gehouden is, in de uitoefening van zijn eigen bevoegdheid, erover te waken dat door zijn optreden de uitoefening van de bevoegdheden van de andere wetgevers niet onmogelijk of overdreven moeilijk wordt gemaakt. ».

7. De bevoegdheidsverdeling in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad is verduidelijkt in de rechtspraakVoetnoot 1 van het geciteerde advies: Zie GwH, 13 maart 2001, nr. 33/2001, B.4.1 tot B.4.4. van het Grondwettelijk Hof en in de adviespraktijk van de Raad van StateVoetnoot 2 van het geciteerde advies: In die zin het advies van de algemene vergadering van de Raad van State, nr. 34.339/AV, van 29 april 2003 over een voorontwerp dat het decreet van 21 november 2003 « betreffende het preventieve gezondheidsbeleid'is geworden (Parl. St. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1709/1, 157-159). .

Daaruit blijkt dat de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap respectievelijk de Franse Gemeenschapscommissie in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad uitsluitend bevoegd zijn ten aanzien van unicommunautaire instellingen en dat zij in dat gebied niet rechtstreeks rechten kunnen toekennen en verplichtingen kunnen opleggen aan natuurlijke personen.

Dit sluit evenwel niet uit dat natuurlijke personen « in bepaalde omstandigheden als een « instelling » beschouwd kunnen wordenVoetnoot 3 van het geciteerde advies: De algemene vergadering van de Raad van State stelde hierover in het vermelde advies : « 25. Het is niet uitgesloten dat een natuurlijke persoon in bepaalde omstandigheden als een « instelling » beschouwd kan worden. Dit is bijvoorbeeld het geval waar iemand een functie uitoefent, die aan één persoon is opgedragen, zoals de gouverneur of een burgemeester. Ook een privé-persoon kan als een « instelling » beschouwd worden, als hij een bepaalde « organisatie » van bestendige aard vertoont, die het mogelijk maakt hem op grond van objectief aanwijsbare kenmerken tot hetzij de Vlaamse, hetzij de Franse Gemeenschap te rekenen. Een individuele zorgaanbieder die in geen enkel georganiseerd verband werkt, kan niet in aanmerking komen voor de kwalificatie als « instelling ». De enkele verklaring dat hij zich verbindt met de Vlaamse Gemeenschap is een zuiver subjectief gegeven, dat niet tot gevolg heeft dat de betrokkene als een « instelling » beschouwd kan worden. Een individuele zorgaanbieder die in een bepaald verband werkt, dat zelf georganiseerd is op een zodanige wijze dat blijk gegeven wordt van een band met de Vlaamse Gemeenschap, kan daarentegen wel als « instelling » beschouwd worden. » ». Dezelfde opmerking geldt voor publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid of een naamloze vennootschapVoetnoot 4 van het geciteerde advies: Zie in die zin GwH, 30 juni 2004, nr. 19/2004..

Anderzijds moet erop worden gewezen dat « natuurlijke personen (van welke taalaanhorigheid ook) » kunnen worden bereikt door de gemeenschapen « via de instellingen behorend tot de betrokken gemeenschap, waartoe de personen zich vrij kunnen wendenVoetnoot 5 van het geciteerde advies: In die zin het voornoemde advies van de algemene vergadering van de Raad van State, nr. 34.339/AV, 29 april 2003.. ».

Dat de residuaire bevoegdheid inzake persoonsgebonden aangelegenheden in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad toekomt aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie impliceert dat deze bevoegd is ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, niet kunnen worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de Vlaamse of de Franse Gemeenschap en tevens voor het beleid dat rechtstreeks rechten en/of verplichtingen oplegt aan natuurlijke personen. Op basis van de uitzondering vervat in artikel 128, § 2, van de Grondwet, kan de bevoegdheid van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie voorts worden uitgebreid tot aangelegenheden die in principe respectievelijk tot de Vlaamse en de Franse Gemeenschap behoren.

8.1. In het licht van deze bevoegdheidsverdeling in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, wenst de Raad van State de aandacht te vestigen op twee aspecten van de voorgestelde regeling.

8.2. Artikel 52 van het voorstel strekt ertoe een aantal wijzigingen aan te brengen in het eerder vermelde artikel 63 van de bijzondere wet van 12 januari 1989. Een van die wijzigingen betreft het voorbehouden van de bevoegdheid inzake gezinsbijslagen aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, met uitsluiting van de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap. De voorgestelde bepaling luidt als volgt :

« De bevoegdheid bedoeld in artikel 5, § 1, IV, van de bijzondere wet behoort, op het grondgebied bedoeld in artikel 2, § 1, tot de exclusieve bevoegdheid van het Verenigd College en de Verenigde Vergadering, daarin begrepen ten aanzien van de instellingen, die wegens hun organisatie moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap. »

In de toelichting wordt hierbij gesteld :

« Dit houdt in dat de twee gemeenschappen zelfs via instellingen die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap, geen gezinsbijslagen, geboortepremies en adoptiepremies, of uitkeringen van dezelfde aard als de gezinsbijslagen kunnen toekennenVoetnoot 1 van het geciteerde advies: Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 5-2232/1, 67. . »

Artikel 128, § 2, van de Grondwet, meer bepaald de zinsnede, « tenzij wanneer een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid er anders over beschikt », maakt het mogelijk dat de bijzondere wetgever beslist dat de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap bevoegdheden inzake persoonsgebonden aangelegenheden niet kunnen uitoefenen ten aanzien van de instellingen in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap. Er rijzen dan ook geen bezwaren tegen de voormelde bepaling uit het voorgestelde artikel 52 van het wetsvoorstel.

8.3. In de toelichting bij het wetsvoorstelVoetnoot 2 van het geciteerde advies: Ibid., 6-8. hebben de indieners daarenboven gesteld dat voor een aantal aangelegenheden inzake gezondheidszorg alleen de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie bevoegd zal zijnVoetnoot 3 van het geciteerde advies: Vermeld worden : tegemoetkoming hulp aan bejaarden (THAB), Impulseo, consultaties voor tabaksontwenning, de gecommunautariseerde prestaties die ten laste genomen worden in het kader van de « maximumfactuur » (MAF) en bepaalde mobiliteitshulpmiddelen., terwijl voor andere aangelegenheden hetzij de Vlaamse Gemeenschap, hetzij de Franse GemeenschapVoetnoot 4 van het geciteerde advies: Desgevallend zou, op grond van decreten uitgevaardigd op grond van artikel 138 van de Grondwet, ook de Franse Gemeenschapscommissie bevoegd kunnen zijn., hetzij de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie bevoegd zal zijnVoetnoot 5 van het geciteerde advies: Vermeld worden : vaccinatiecampagnes, screeningscampagnes, nationaal voedings- en gezondheidsplan (NVGP), hygiëne in de scholen, Fonds ter bestrijding van verslavingen; geïntegreerde diensten voor thuisverzorging (GDT), palliatieve netwerken/multidisciplinaire palliatieve teams, huisartsenkringen, ziekenhuisinfrastructuur en investeringskosten in zwaar medisch materiaal (onderdeel A1 en A3 van het ziekhuisbudget), overgedragen revalidatieovereenkomsten, psychiatrisch verzorgingstehuizen, initiatieven voor beschut wonen (BeWo), psychiatrische overlegplatformen, lokaal multidisciplinaire netwerken, erkenning en zorgberoepen en de subquota van gezondheidsberoepen, geïsoleerde G en Sp-diensten, rust- en verzorgingstehuizen (RVT), rustoorden voor bejaarden (ROB) en centra voor dagverzorging en centra voor kortverblijf (CKV). .

Deze stellingname van de indieners van het voorstel is wellicht gebaseerd op een analyse van de wijze waarop de federale wetgever, in deze aangelegenheden, thans de bevoegdheden uitoefent : hetzij door het rechtstreeks toekennen van rechten en het opleggen van verplichtingen aan natuurlijke personen (« individuele-rechtenlogica »), hetzij via instellingen (« instellingenlogica »).

De Raad van State wenst daarbij op te merken dat, zelfs indien deze analyse correct zou zijn — wat de Raad niet heeft onderzocht —, daaruit niet kan worden afgeleid dat de wijze waarop de bevoegdheden thans worden uitgeoefend, de enig mogelijke wijze zou zijn. Het is immers niet uitgesloten dat aangelegenheden die thans op federaal niveau volgens de « individuele-rechtenlogica » worden geregeld, na de overdracht van de bevoegdheid, door één of beide gemeenschappen volgens de « instellingenlogica » worden geregeld, op voorwaarde dat ze binnen de grenzen van de federale loyauteit blijven.

De bevoegdheid van de gemeenschappen « ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap », is in artikel 128, § 2, van de Grondwet zelf verankerd en kan dan ook niet door een loutere stellingname in de toelichting bij een voorstel van bijzondere wet worden uitgesloten.

Alleen door uitdrukkelijk, in de tekst zelf van de bijzondere wet, gebruik te maken van de mogelijkheid die de uitzonderingsbepaling, vervat in artikel 128, § 2, van de Grondwet biedt om te beslissen dat de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap bepaalde bevoegdheden niet zullen kunnen uitoefenen ten aanzien van hun instellingen in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad — wat in het voorgestelde artikel 52 wordt beslist voor de gezinsbijslagen en voor bepaalde mobiliteitshulpmiddelenVoetnoot 1 van het geciteerde advies: Die bedoeling lijkt althans te volgen uit het voorgestelde artikel 52, 2°, tweede en derde lid, samen gelezen met de commentaar in de toelichting (Parl. St. Senaat 2012-2013,
nr. 5-2232/1, 3, 7 en 51). Zie verder opmerking nr. 2 met betrekking tot de artikelen 8 en 52, partim.
— kan de bijzondere wetgever de in de toelichting vermelde aangelegenheden volledig voorbehouden aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie."

Lees meer

Advies 65.404/AV van de Raad van State van 4 maart 2019 over een voorstel van bijzondere wet ‘over de coördinatie van het beleid van de federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten met betrekking tot klimaatverandering en het vaststellen van algemene langetermijn doelstellingen’ (Parl.St. Kamer, 2018 19, nr. 54 3517/001) en een voorstel van bijzondere wet ‘over de coördinatie van het beleid van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten met betrekking tot de klimaatverandering en het vaststellen van algemene langetermijn doelstellingen’ (Parl.St. Kamer, 2018 19, nr. 54 3520/001), Parl.St. Kamer 2018-2019, nr. 54-3517/4

Blz. 8:

“[De huidige bevoegdheidsverdeling inzake klimaatbeleid en de constitutionele grondslag van de voorstellen van bijzondere wet

C. De draagwijdte van de aan de bijzondere wetgever toegekende bevoegdheden

2.4. De artikelen 39, 127, § 1 en 128, § 1, van de Grondwet kennen aan de bijzondere wetgever de bevoegdheid toe om, binnen het grondwettelijk kader, bevoegdheden aan de gemeenschappen en de gewesten toe te wijzen, door de “aangelegenheden” waarvoor deze bevoegd zijn aan te duiden, de “wijze” waarop zij deze bevoegdheden uitoefenen, alsook de “samenwerkingsvormen” te bepalen. Het gaat met andere woorden om de toekenning van (een deel van de) zgn. Kompetenz-Kompetenz.

Op grond van deze bepalingen kan de bijzondere wetgever in de eerste plaats de aangelegenheden vaststellen waarvoor de gewesten en gemeenschappen bevoegd zijn. In het verleden heeft de Raad van State erop gewezen dat artikel 39 van de Grondwet “op een uiterst ruime wijze aan de bijzondere wetgever opdraagt de bevoegdheden van de gewesten te bepalen”. Voetnoot 11 van het geciteerde advies: Adv.RvS 36.402/VR van 22 januari 2004 over een voorontwerp van bijzondere wet ‘van wijziging van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten’, opmerking 4. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid van de bijzondere wetgever om op grond van artikel 127, § 1, van de Grondwet de culturele aangelegenheden te bepalen en op grond van artikel 128, § 1, van de Grondwet de persoonsgebonden aangelegenheden Voetnoot 12 van het geciteerde advies: Adv.RvS 53.932/AV van 27 augustus 2013 over een voorstel dat heeft geleid tot de bijzondere wet van 6 januari 2014 ‘met betrekking tot de Zesde Staatshervorming’, Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5‑2232/1. te bepalen. De bijzondere wetgever kan deze aangelegenheden op een positieve wijze, doch ook op een negatieve wijze omschrijven, door uitdrukkelijk aan te geven dat bepaalde aangelegenheden niet worden overgedragen en tot de bevoegdheid van de federale wetgever blijven behoren. Op grond van die bepalingen kan de bijzondere wetgever daarenboven ook de vormen van samenwerking vaststellen Voetnoot 13 van het geciteerde advies: Wat de gemeenschappen betreft bieden de artikelen 127, § 1, 128, § 1, en 130, van de Grondwet de uitdrukkelijke constitutionele grondslag voor de bevoegdheid van de bijzondere wetgever om de samenwerkingsvormen te bepalen. Wat de gewesten betreft biedt artikel 39 van de Grondwet de constitutionele grondslag voor deze bevoegdheid. (zie Y. Peeters, De plaats van samenwerkingsakkoorden in het constitutioneel kader, Brugge, die Keure, 2016, 182, nr. 173)., alsook de wijze bepalen waarop de overgedragen bevoegdheden worden uitgeoefend. Voetnoot 14 van het geciteerde advies: Wat de gewesten betreft, biedt artikel 39 van de Grondwet de uitdrukkelijke constitutionele grondslag, om deze bevoegdheid uit te oefenen; wat de gemeenschappen betreft kunnen, de artikelen 127, § 1, 128, § 1, en 130 van de Grondwet geacht die grondslag te bieden, voor zover de wijze van bevoegdheidsuitoefening ook als samenwerkingsvormen kunnen worden beschouwd.

2.5.         De in de artikelen 39, 127, § 1, en 128, § 1, van de Grondwet gebruikte begrippen “het vaststellen van aangelegenheden” waarvoor de gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn, “het regelen van de wijze van uitoefening” van de bevoegdheden door de gemeenschappen en gewesten, en “het bepalen van de “samenwerkingsvormen” tussen de staat, de gemeenschappen en/of de gewesten, kunnen evenwel niet geacht worden de bijzondere wetgever ook toe te staan zelf regels uit te vaardigen in de aangelegenheden die hij aan de gemeenschappen en gewesten toewijst of aan de federale wetgever voorbehoudt.

Anders dan in andere artikelen van de Grondwet Voetnoot 15 van het geciteerde advies: Een dergelijke opdracht van een materiële normatieve bevoegdheid wordt bv. wel toegekend aan de bijzondere wetgever in artikel 39bis van de Grondwet (“de nadere regels en de organisatie van de volksraadpleging”), in artikel 41, derde lid, van de Grondwet (“de werkingsregels en de wijze van verkiezing van de binnengemeentelijke territoriale organen” en “de overige voorwaarden, waaronder en de wijze waarop dergelijke binnengemeentelijke territoriale organen, kunnen worden opgericht”), in artikel 118, § 1, van de Grondwet (“de verkiezingen, de samenstelling en de werking” van de Gemeenschaps- en Gewestparlementen”) en in artikel 121, § 1, van de Grondwet (“de samenstelling en de werking” van de Regering van de Vlaamse Gemeenschap en van de Regering van de Franse Gemeenschap”)., heeft de grondwetgever in de artikelen 39, 127, § 1, en 128, § 1, van de Grondwet aan de bijzondere wetgever zelf immers geen aangelegenheden toegewezen waarvoor deze, bij bijzondere meerderheidswet, materiële regels zou kunnen uitvaardigen. Evenmin heeft de grondwetgever aan de bijzondere wetgever de bevoegdheid toegekend om bij het bepalen van de bevoegdheden aan de gemeenschappen en gewesten een aantal aangelegenheden voor zichzelf voor te behouden om deze bij bijzondere meerderheidswet te regelen. Wanneer de bijzondere wet zelf aangelegenheden regelt, waardoor deze zowel aan de federale overheid als aan de deelgebieden worden onttrokken, gaat de bijzondere wetgever zijn bevoegdheid te buiten.

Dezelfde overwegingen gelden mutatis mutandis ook voor de wijze waarop de bevoegdheidsoverdrachten worden georganiseerd op basis van de artikelen 130, 135 en 138 van de Grondwet, met dit voorbehoud evenwel dat de overdracht van bevoegdheden of van hun uitoefening, wat betreft de artikelen 130 en 138 van de Grondwet, niet door een bijzondere wet geschiedt

2.6. In het verleden is het weliswaar voorgekomen dat de bijzondere wetgever op het ogenblik dat hij een aangelegenheid aan de gewesten toewijst, bepaalt dat deze hun bevoegdheid ter zake niet kunnen aanwenden om een op dat ogenblik in deze aangelegenheid geldende federale regelgeving te wijzigen.  Voetnoot 16 van het geciteerde advies: Zie bv. Artikel 6, § 1, VIII, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980: “met uitzondering van de regelingen die krachtens de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de nieuwe gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet, betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet van 19 juli 2012 en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen opgenomen zijn, in de gemeentewet, de nieuwe gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijke welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen”.  Dergelijke bepalingen dienen te worden beschouwd als een negatieve omschrijving van de gewestelijke bevoegdheid (“met uitzondering van ....”) en vormen geen aanwijzing dat de bijzondere wetgever bevoegd is om ter zake ook zelf regelingen uit te vaardigen.

2.7. In dezelfde zin kan ook de in artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalde regel dat de gewesten “in economische aangelegenheden hun bevoegdheden uitoefenen maar met inachtneming van de beginselen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen en van de vrijheid van handel en nijverheid alsook met inachtneming van het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid, zoals voorgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen”, niet begrepen worden als een aanwijzing dat de bijzondere wetgever bevoegd is om in de aan de gewesten overgedragen aangelegenheden zelf de “algemene beginselen” vast te stellen. In casu gaat het immers niet om beginselen die als zodanig door de bijzondere wetgever werden uitgevaardigd, doch die om beginselen die slechts door deze werden bevestigd omdat ze reeds op internationaal, Europees en/of nationaal niveau van kracht waren en geacht moesten worden aan het Belgisch federaal bestel ten grondslag te liggen. Reeds voor de bevestiging ervan in artikel 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 had het Arbitragehof immers geoordeeld “dat het nieuwe Belgische staatsbestel berust op een economische en monetaire unie, d.i. het institutioneel kader van een uit deelgebieden opgebouwde economie, dat gekenmerkt wordt door een geïntegreerde markt (de zg. economische unie) en door de eenheid van de munt (de zg. monetaire unie). Het bestaan van een economische unie impliceert in de eerste plaats het vrij verkeer van goederen en produktiefaktoren tussen de deelgebieden van de Staat.” Voetnoot 17 van het geciteerde advies: Arbitragehof, 25 februari 1988, nr. 47/88, 6.B.4. Ook uit artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 kan bijgevolg niet worden afgeleid, dat de bijzondere wetgever over een algemene bevoegdheid beschikt om, in alle aangelegenheden waarvoor hij de bevoegdheidsverdeling uitwerkt, zelf de algemene beginselen vast te leggen. Een dergelijke verregaande inmenging van de bijzondere wetgever in de beleidsdomeinen die aan de gemeenschappen en de gewesten of aan de federale wetgever worden toegewezen respectievelijk voorbehouden, heeft de grondwetgever niet beoogd en zou daarenboven bezwaarlijk in overeenstemming zijn te brengen met het autonomiebeginsel dat aan het federale bestel ten grondslag ligt.

D. Het onderzoek van de voorstellen van bijzondere wet in het licht van de aan de bijzondere wetgever toekomende bevoegdheid

2.8. Aangezien de indieners van de voorstellen zich beroepen op in de artikelen 39, 127, § 1 en 128, § 1, van de Grondwet bepaalde bevoegdheidstoewijzing aan de bijzondere wetgever, mogen de ingediende voorstellen slechts betrekking hebben, ofwel op het aanwijzen van aangelegenheden waarvoor de gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn of waarvoor zij niet bevoegd zijn, zodat de federale wetgever bevoegd blijft, ofwel op het bepalen van de wijze waarop zij hun bevoegdheid dienen uit te oefenen of het bepalen van de samenwerkingsvormen die zij daarbij dienen in acht te nemen. Voor zover de voorstellen dit niet doen, maar daarentegen beogen zelf inhoudelijk een bepaalde aangelegenheid te regelen, namelijk het klimaatbeleid, zou de bijzondere wetgever zijn Kompetenz-Kompetenz te buiten gaan.

De Raad van State moet bijgevolg onderzoeken of de verschillende bepalingen van de voorstellen binnen deze krijtlijnen blijven.

1. De beginselen en doelstellingen van het klimaatbeleid

2.9. De artikelen 3, 4, paragraaf 1 en 3, 6 en 7, van de voorstellen bepalen de beginselen en doelstellingen van het klimaatbeleid. De artikelen 3 en 4, paragraaf 1 en 3, leggen de algemene beleidsdoelstellingen vast die gelden voor elke bevoegde overheid. Artikel 6 legt de globale klimaatdoelstellingen vast op lange en middellange termijn. Paragraaf 2 van dit artikel legt hierbij vier intermediaire doelstellingen vast, waarbij de doelstellingen in de punten 1° en 3° overigens strenger zijn dan de doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 2, 11), van verordening (EU) 2018/1999 van het Europees Parlement en de Raad “2030-streefcijfers voor klimaat en energie van de Unie”. Voetnoot 18 van het geciteerde advies: Te weten:
 - het Uniebrede bindende streefcijfer om de broeikasgasemissies in de hele economie van de Unie uiterlijk in 2030 met ten minste 40 % te doen dalen in vergelijking met 1990;
- het Uniebrede bindende streefcijfer om in 2030 ten minste 32 % hernieuwbare energie te verbruiken in het Unie;
- het Uniebrede centrale streefcijfer om de energie-efficiëntie in 2030 met ten minste 32,5 % te verbeteren;
- het streefcijfer om in 2030 een elektriciteitsinterconnectie van ten minste 15 % te bereiken;
 - alle verdere streefcijfers in dit verband die door de Europese Raad of door het Europees Parlement en door de Raad voor het jaar 2030 worden overeengekomen.
De algemene beleidsdoelstellingen in artikel 4 en de klimaatdoelstellingen in artikel 6 van de voorstellen laten een zeer beperkte ruimte voor de bevoegde overheden om ter zake een eigen beleid te voeren.

2.10. De voorgestelde bepalingen leggen niet de bevoegdheden van de onderscheiden overheden vast, zij oefenen niet de Kompetenz-Kompetenz uit, maar geven zelf gestalte aan een (deel van het) klimaatbeleid, en dit in de plaats van de respectieve wetgevers die beschikken over klimaatbevoegdheden. De door de bijzondere wetgever bepaalde beginselen en doelstellingen gelden zowel voor de federale overheid als voor de gemeenschappen en gewesten. De bijzondere wetgever oefent aldus zelf klimaatbevoegdheden uit. Hij beperkt er zich niet toe de aangelegenheden te bepalen waarvoor de gewesten en gemeenschappen en – bij wege van uitzondering – de federale wetgever bevoegd is, noch tot het regelen van de “wijze” waarop zij hun bevoegdheden uitoefenen of van de “samenwerkingsvormen” die zij daarbij in acht dienen te nemen. De voorgestelde bepalingen gaan dan ook de bevoegdheid te buiten die de bijzondere wetgever aan de artikelen 39, 127, § 1, en 128, § 2, van de Grondwet kan ontlenen.

2.11. Ter verantwoording van hun bevoegdheid verwijzen de indieners van de voorstellen ten onrechte naar het zgn. klimaatresponsabiliseringsmechanisme neergelegd in artikel 65quater van de op grond van artikel 177 van de Grondwet uitgevaardigde bijzondere wet van 16 januari 1989 ‘betreffende de financiering van de gemeenschappen en gewesten’. Wezenlijk voor dit “klimaatresponsabiliseringsmechanisme” is immers dat het een bevoegdheid aan een federale overheid – meer bepaald de Koning – toewijst. Weliswaar legde de bijzondere wetgever in een bijlage bij de bijzondere financieringswet een traject vast voor reducties in CO2‑uitstoot die de gewesten moeten realiseren door het energiezuiniger maken van de woningen. Dit traject heeft evenwel slechts uitwerking voor zover de Koning niet zelf jaarlijks dit traject bepaalt. Het traject bindt de gewesten daarenboven niet bij de uitoefening van hun bevoegdheden. De gewesten kunnen zelf hun beleidsdoelstellingen vastleggen. Wanneer zij het traject niet naleven, gaan zij hun bevoegdheid niet te buiten, doch worden ze financieel gesanctioneerd. In die zin kan worden aangenomen dat de bijzondere wetgever door het klimaatfinancieringsmechanisme als een onderdeel van de financiering van de gewesten te bepalen, niet zelf een klimaatbevoegdheid heeft uitgeoefend.

2.12. Uit de analyse hierboven blijkt dat de artikelen 39, 127, § 1, en 128, § 1, van de Grondwet geen constitutionele grondslag kunnen bieden om bij bijzondere wet een klimaatbeleid te voeren. Om de algemene beginselen en doelstellingen van het klimaatbeleid vast te leggen die door alle overheden dienen te worden geëerbiedigd, dienen andere wegen te worden bewandeld.

Een eerste mogelijkheid bestaat erin dat de grondwetgever zelf de klimaatdoelstellingen kan vaststellen. Deze doelstellingen zouden kunnen worden opgenomen in het in 2014 voor herziening vatbaar verklaarde artikel 7bis uit titel Ibis van de Grondwet over “Algemene beleidsdoelstellingen van het federale België, de gemeenschappen en gewesten”. Dit artikel legt thans reeds aan de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten op om rekening te houden met “de doelstellingen van een duurzame ontwikkeling in haar sociale, economische en milieugebonden aspecten, rekening houdend met de solidariteit tussen de generaties”. De grondwetgever zou hetzij zelf precieze bindende klimaatdoelstellingen in artikel 7bis van de Grondwet kunnen vastleggen. Hij zou ook kunnen bepalen dat de staat, de gemeenschappen en gewesten de bindende klimaatstellingen die in een bijzondere meerderheidswet of in een gewone meerderheidswet worden bepaald dienen te eerbiedigen. De grondwetgever zou daarbij ook kunnen voorschrijven dat de (bijzondere) wetgever de klimaatdoelstellingen slechts kan bepalen na overleg, betrokkenheid, eensluidend advies of akkoord van de gemeenschappen en gewesten.

Ook de bijzondere wetgever zou op grond van de artikelen 39, 127, 1°, en 128, 2°, van de Grondwet de bevoegdheid om de klimaatdoelstellingen te bepalen kunnen voorbehouden aan de federale wetgever, als een uitzondering op de klimaatbevoegdheden waarover de gemeenschappen en de gewesten beschikken. Aldus zou de bijzondere wetgever niet zelf klimaatbevoegdheden uitoefenen, maar zich beperken tot de rol die de zijne is, namelijk de bevoegdheden (in dit geval op negatieve wijze) toewijzen aan de gemeenschappen en de gewesten. Ook een dergelijk bevoegdheidvoorbehoud voor de federale wetgever zou overigens kunnen gepaard gaan met het bepalen van samenwerkingsvormen waardoor de federale overheid de beginselen en de doelstellingen van het klimaatbeleid slechts kan bepalen na overleg, betrokkenheid, eensluidend advies of akkoord van de gemeenschappen en gewesten. De bijzondere wetgever zou ook in artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 een verplichting tot het sluiten van een samenwerkingsakkoord kunnen inschrijven. Ten slotte zou hij ook de werkingssfeer van het zgn. klimaatresponsabiliseringsmechanisme neergelegd in artikel 65quater van de bijzondere wet van 16 januari 1989 ‘betreffende de financiering van de gemeenschappen en gewesten’, kunnen uitbreiden.

2. De klimaatimpactanalyse

2.13. Artikel 4, § 2, van de voorstellen bepaalt dat elke regeringsbeslissing het voorwerp moet uitmaken van een “klimaatimpactanalyse”. Aangezien hiermee geregeld wordt op welke “wijze” de verschillende bevoegde overheden hun respectieve bevoegdheden dienen uit te oefenen, kan die bepaling worden ingepast in de artikelen 39, 127, § 1 (met uitzondering van het onderwijs – cf. verder) en 128, § 1, van de Grondwet. Opdat die bepaling ook van toepassing is op de Duitstalige Gemeenschap, zal zij in een artikel van de gewone wet van 31 december 1983 ter hervorming der instellingen van de Duitstalige Gemeenschap van overeenkomstige toepassing moeten worden verklaard (cf. artikel 130, § 1, van de Grondwet).

3. De klimaat- en energiedialoog/ de vorming en sensibilisering

2.14. Artikel 5, eerste lid, van de voorstellen stelt een klimaat- en energiedialoog in op verschillende niveaus waarin het brede publiek, lokale overheden, maatschappelijke organisaties, de bedrijfswereld, investeerders, adviesraden en andere betrokken partijen actief kunnen participeren en de verschillende mogelijke scenario’s, ook op lange termijn voor het energie- en klimaatbeleid kunnen bespreken, en de vooruitgang van dit beleid kunnen beoordelen. Deze bepaling kan geacht worden betrekking hebben op de “wijze” waarop de bevoegdheid wordt uitgeoefend. Aangezien daarenboven uit artikel 9, § 2, 2°, van de voorstellen volgt dat het Interfederale klimaatagentschap de klimaat- en energiedialoog organiseert, kan worden aangenomen dat die bepaling valt in te passen in de bevoegdheden van de bijzondere wetgever. Hiervoor kan verwezen worden naar opmerking 2.16 van dit advies. De bijzondere wetgever kan dan ook deze bepaling aannemen. Ze zal bij een gewone wet van overeenkomstige toepassing moeten worden verklaard op de Duitstalige Gemeenschap.

2.15. Artikel 5, tweede lid, van de voorstellen bepaalt dat de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten, elk wat hun bevoegdheden betreft de nodige onderwijs-, vormings- en sensibiliseringsmaatregelen nemen betreffende de klimaatproblematiek en de koolstofcyclus. Voor zover aan de gemeenschappen daardoor een verplichting inzake onderwijs wordt opgelegd, is deze bepaling in strijd met artikel 127, § 1er, alinéa 1er, 2°, van de Grondwet. Uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof vloeit immers voort dat de bijzondere wetgever niet vermag “afbreuk te doen aan de gemeenschapsbevoegdheid inzake onderwijs, die rechtstreeks uit de Grondwet voortvloeit”. Voetnoot 19 van het geciteerde advies: GwH 20 oktober 2005, nr. 154/2005, B.4.2. Hij kan aan die bevoegdheid geen uitzonderingen toevoegen. Voetnoot 20 van het geciteerde advies: GwH 23 februari 2005, nr. 44/2005, B.14.6.; GwH 20 oktober 2005, nr. 154/2005, B.4.3. Het komt de bijzondere wetgever derhalve ook niet toe die bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs te beperken. De bijzondere wetgever zou op het vlak van onderwijs enkel de samenwerking met de overige deelgebieden kunnen regelen.

4. De klimaatinstellingen

2.16. De artikelen 8, 9 en 11 van de voorstellen bevatten bepalingen die de samenwerking tussen (de verschillende organen van) de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten, in de Interministeriële klimaatconferentie (artikel 8), in het Interfederale Klimaatagentschap (artikel 9) en in het Interparlementair klimaatoverleg (artikel 11) beogen te regelen. Het regelen van dergelijke aangelegenheden kan kennelijk worden beschouwd als het regelen van hetzij de "samenwerking" tussen de verschillende bevoegde overheden, hetzij de “wijze” waarop de bevoegdheden worden uitgeoefend en kan aldus bij bijzondere wet worden geregeld. Dat deze bepalingen ook van toepassing zijn op de federale overheid is het noodzakelijke gevolg van het feit dat deze bepalingen regelen op welke wijze de deelgebieden dienen samen te werken binnen de opgerichte klimaatbeleidsinstellingen.

2.17. Artikel 10 van de voorstellen richt een Permanent Onafhankelijk Klimaatexpertencomité op. Voor zover dit comité geen klimaatbevoegdheden uitoefent die aan de federale staat, de gemeenschappen of de gewesten toekomen, doch deze overheden slechts – verplicht of vrijwillig – ondersteunt in de uitoefening van hun bevoegdheden, kan dit artikel beschouwd worden als de regeling van de “wijze” waarop de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten hun bevoegdheden uitoefenen.

2.18. Opdat de bepalingen in de artikelen 8, 9, 10 en 11 van de voorstellen ook van toepassing zijn op de Duitstalige Gemeenschap, zullen ze in een artikel van de gewone wet van 31 december 1983 ‘tot hervorming der instellingen van de Duitstalige Gemeenschap’ van overeenkomstige toepassing moeten worden verklaard.

5. Het geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan en de langetermijnstrategie

2.19. De artikelen 12 tot 18 van de voorstellen bepalen op welke wijze het geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan en de langetermijnstrategie tot stand komen, kunnen worden gewijzigd of geactualiseerd en worden bekendgemaakt.

2.20. Artikel 12, tweede lid, van de voorstellen bepaalt welke terreinen (de vijf dimensies van de energie-unie) dit geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan bestrijkt. Het bepaalt daarmee alleen op welke terreinen de door artikel 8 tot 11 ingestelde instellingen concreet zullen samen werken, zonder dat deze bepaling zelf de verschillende aangelegenheden die op het klimaat betrekking hebben regelt. Het artikel kan dan ook geacht worden betrekking te hebben op het bepalen van de “samenwerkingsvormen” of op de “wijze” van uitoefening van bevoegdheid, waarvoor de bijzondere wetgever bevoegd is. Ook voor zover de voorstellen de rapportering van het geïntegreerd energie- en klimaatplan aan de organen van de EU regelen, mag worden aangenomen dat zij de “samenwerking” of de “wijze” regelen waarop de bevoegdheden worden uitgeoefend. De bijzondere wet kan ook deze bepalingen aannemen. Ze zullen bij gewone wet van overeenkomstige toepassing moeten worden verklaard op de Duitstalige Gemeenschap.

2.21. Luidens artikel 14, tweede en derde lid, van de voorstellen wordt het geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan “vastgesteld door de Interministeriële Conferentie” en zijn de “als zodanig aangeduide bepalingen bindend” voor de verschillende overheden, voor hun instellingen en diensten alsmede voor de instellingen en diensten die daarvan afhangen of onder hun toezicht staan.

Wat betreft de inhoud van de “bepalingen” van het geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan waaraan bindende kracht zal worden gegeven, dient het hiernavolgende te worden opgemerkt.

In zoverre het geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan bestaat uit de beleidsdoelstellingen en de beleidsintenties van de in de Interministeriële Klimaatconferentie vertegenwoordigde overheden, voor de realisatie waarvan elk van de laatstgenoemde overheden nog normatieve maatregelen en beslissingen zullen moeten nemen, kan de vaststelling van dit plan aanzien worden als het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden door de meergenoemde overheden waarbij zij – wat de in artikel 14, derde lid, bedoelde bepalingen betreft – zichzelf en de van hen afhangende en aan hun toezicht onderworpen diensten en instellingen binden. In dat geval kunnen de voorgestelde bepalingen geacht worden betrekking te hebben op het bepalen van de “samenwerkingsvormen” of op de “wijze” van uitoefening van bevoegdheid, waarvoor de bijzondere wetgever bevoegd is.

Het kan echter niet worden aanvaard dat in het geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan normatieve bepalingen zouden worden opgenomen, daar dit in zou druisen tegen de grondwettelijk verankerde democratische werkingsregels op elk bevoegdheidsniveau om dergelijke bepalingen uit te vaardigen. Bovendien moet erop worden gewezen dat bij de uitoefening van normatieve bevoegdheid het legaliteitsbeginsel uit artikel 23, derde lid, van de Grondwet dient te worden in acht genomen, wat impliceert dat in beginsel de wet- decreet- of ordonnantiegever “in voldoende mate [dient] te regelen: de reikwijdte, de toekenningsvoorwaarden en de werkingssfeer ratione personae van de rechten bedoeld in artikel 23 van de Grondwet”. Voetnoot 21 van het geciteerde advies: In advies 63.964/4/VR van 16 oktober 2018 over een voorontwerp van ordonnantie ‘betreffende het roerend en immaterieel cultureel erfgoed van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest’, stelden de verenigde kamers van de Raad dat uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof “niet mag worden afgeleid dat de wetgever, nadat hij ‘het onderwerp’ heeft bepaald van een sociaal, economisch of cultureel recht dat onder artikel 23 van de Grondwet valt, zonder meer aan de regering de bevoegdheid zou kunnen opdragen om de draagwijdte, de toekenningsvoorwaarden en de werkingssfeer ratione personae van een dergelijk recht te bepalen … de afdeling Wetgeving is van oordeel dat de verplichting om het onderwerp te bepalen van de maatregelen waarop de delegatie betrekking heeft in een aangelegenheid die bij artikel 23 van de Grondwet aan de wetgever is voorbehouden, impliceert dat de wetgever de delegaties die hij aan de uitvoerende macht verleent, hoort af te bakenen door zelf de volgende elementen in voldoende mate te regelen: de reikwijdte, de toekenningsvoorwaarden en de werkingssfeer ratione personae van de rechten bedoeld in artikel 23 van de Grondwet.”

Artikel 14, derde lid, moet bijgevolg opnieuw onderzocht worden opdat, op zijn minst tijdens de parlementaire bespreking, gepreciseerd wordt wat het bindende karakter van de bepalingen van het plan die als bindend zijn aangeduid, juist inhoudt voor het optreden van de federale overheid en de verschillende deelentiteiten, en dit met inachtneming van de zonet in herinnering gebrachte beginselen.”

Lees meer