Rechtspraak en adviezen

Advies 71.050/1 van de Raad van State van 18 maart 2022 over een voorontwerp van decreet ‘over de organisatie van zomerscholen’, Parl.St. Vlaams Parlement 2021-2022, nr. 1250/1

Blz. 43:

“STREKKING VAN HET VOORONTWERP

2. Het om advies voorgelegde voorontwerp van decreet beoogt een juridisch kader te scheppen voor de zomerscholen, die door onderwijsinstellingen en lokale besturen kunnen worden georganiseerd gedurende de zomervakantie.

[…]

ALGEMENE OPMERKINGEN

3.1. In artikel 1 van het voorontwerp wordt bepaald dat het ontworpen decreet zowel een gemeenschaps- als een gewestaangelegenheid regelt. Rekening houdend met de betrokkenheid van de onderwijsinstellingen bij de te regelen materie en met de aard van de zomerscholen kan niet worden betwijfeld dat de ontworpen regeling een gemeenschapsaangelegenheid betreft. Voetnoot 2 van het geciteerde advies: Dat een zomerschool ook vrijetijdsactiviteiten aanbiedt (zie artikel 3, eerste lid, van het voorontwerp), doet van de kwalificatie als onderwijsaangelegenheid niets af en maakt van het voorontwerp nog geen aangelegenheid van vrijetijdsbesteding in de zin van artikel 4, 10°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’. De vrijetijdsactiviteiten worden door het voorontwerp immers op zich niet geregeld en kunnen nooit op zichzelf worden georganiseerd, waardoor het zwaartepunt van de regeling onmiskenbaar bij het onderwijs ligt. Veel minder duidelijk is waarom in artikel 1 van het voorontwerp tevens van een gewestaangelegenheid melding wordt gemaakt.

3.2. In de memorie van toelichting wordt in de volgende bewoordingen aan een gewestaangelegenheid gerefereerd:

“32. Het decreet regelt ook een gewestaangelegenheid, meer specifiek vanuit de bevoegdheid Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid, voor zover het een mogelijke coördinerende rol vastlegt voor de lokale besturen van het Vlaamse Gewest (artikel 5, §2). Tijdens de eerste editie van de zomerscholen In 2020 werd vastgesteld dat zowel de kwaliteit van het onderwijsaanbod als van het vrijetijdsaanbod van een zomerschool gebaat zijn bij een sterke inbreng van de lokale besturen:

Voor het onderwijsaanbod: de gezamenlijke projecten die werden ingediend door lokale besturen waren meer kwaliteitsvol. Er werd hier duidelijk gestreefd naar ‘dekking’ van de verschillende onderwijsniveaus en types op lokaal niveau. Indien nodig, kunnen ze zelfs zomerscholen organiseren waar hiaten dreigen te ontstaan qua doelgroep of wijk/district. Lokale besturen staan ook dicht bij de scholen op lokaal niveau en hebben contacten via bestaande overlegplatforms (zoals het LOP). Een coördinerend lokaal bestuur kan ook makkelijker lokale partners Inschakelen die in staat zijn om de meer kwetsbare doelgroepen te bereiken en toe te leiden naar het aanbod (welzijnsorganisaties, jeugdwerkers,...).

- Voor het vrijetijdsaanbod: de lokale besturen zijn ook het best geplaatst om een kwaliteitsvol vrijetijdsaanbod uit te werken, aangezien zij contacten hebben met de lokale partners die kunnen instaan voor sport, spel, cultuur,... Op die manier kunnen zij ook toezien op de gewenste integratie van het schoolse- en vrijetijdsaanbod.

Daarom werd er gekozen om voor de zomervakantie van 2021 de zomerscholen te organiseren vanuit twee beleidsdomeinen: Onderwijs en Vorming enerzijds, en Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid anderzijds. Bovendien kregen lokale besturen de mogelijkheid een regierol op te nemen, die ook via subsidies werd gehonoreerd. Deze mogelijke regierol voor de lokale besturen wordt nu ook decretaal verankerd.”

3.3. Dat de in het voorontwerp beoogde projecten mede worden gefinancierd vanuit het beleidsdomein Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid en de gemeenten daarbij een coördinerende of organiserende rol kunnen spelen, betekent nog niet dat de geregelde aangelegenheid een gewestaangelegenheid zou zijn. De financiering vanuit een welbepaald beleidsdomein kan weliswaar een aanwijzing zijn voor de bevoegdheidsrechtelijke kwalificatie maar is op zichzelf niet doorslaggevend.

Er valt bovendien niet in te zien welke aangelegenheden inzake ondergeschikte besturen bedoeld in artikel 6, § 1, eerste lid, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’ in het voorontwerp zouden worden geregeld.

3.4. Voor zover de ontworpen regeling het stedenbeleid zou beogen te regelen, valt op te merken dat het stedenbeleid bevoegdheidsrechtelijk weliswaar kan refereren aan zowel een gewest- als een gemeenschapsaangelegenheid. In advies 33.601/1/V van 5 september 2002 Voetnoot 3 van het geciteerde advies: Adv.RvS 33.601/1/V van 5 september 2002, over een voorontwerp dat heeft geleid tot het decreet van 13 december 2002 ‘tot vaststelling van de regels inzake de werking en de verdeling van het Vlaams Stedenfonds’, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1367/1, 44-45. over het ontwerpdecreet dat heeft geleid tot de oprichting van het Vlaams Stedenfonds, merkte de Raad van State in dat verband immers het volgende op:

“2. Volgens artikel 1 van het ontwerp regelt het ontworpen decreet een gemeenschaps- en gewestaangelegenheid.

De ontworpen regeling beoogt het verlenen van een financiële steun aan plaatselijke overheden (een aantal steden en de VGC), voor de uitvoering van beleidsovereenkomsten (zie artikel 12, § 4, van het ontwerp). Het ontwerp voorziet aldus in een regeling van een aspect van de financiering van de voornoemde plaatselijke overheden.

Voor een dergelijke regeling, waarbij de plaatselijke overheden gefinancierd worden voor de uitvoering van taken in het kader van het stedenbeleid Voetnoot 4 van het geciteerde advies: Voetnoot 3 in het advies: Het stedenbeleid is ruimer dan de enkele “stadsvernieuwing”, als bedoeld in artikel 6, § 1, I, 4°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, waarvoor alleen de gewesten bevoegd zijn. Tot het stedenbeleid behoren ook aspecten die verband houden met cultuur en bijstand aan personen (bevoegdheid van de gemeenschappen) en met economie, leefmilieu, ruimtelijke ordening, enzovoorts (bevoegdheid van de gewesten). dat door de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest gevoerd wordt, kunnen zowel de Gemeenschap als het Gewest bevoegd geacht worden. Krachtens artikel 6, § 1, VIII, 10°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zijn de gewesten immers bevoegd inzake de financiering van de ondergeschikte besturen, in zoverre het gaat om de financiering van opdrachten uit te voeren door de gemeenten, de agglomeraties en federaties van gemeenten, de provincies en andere publiekrechtelijke rechtspersonen, in de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden. Volgens dezelfde bepaling zijn de gemeenschappen voor die financiering bevoegd wanneer die opdrachten betrekking hebben op een aangelegenheid waarvoor zij bevoegd zijn.”

Wanneer het aspect inzake stedenbeleid dat het voorwerp van regelgeving uitmaakt terug te voeren valt tot een welbepaalde gemeenschapsaangelegenheid, zoals te dezen het onderwijs, kan de ontworpen regeling enkel als een gemeenschapsaangelegenheid worden beschouwd. Dit is hier met name het geval aangezien geen enkele bepaling van het voorontwerp kan worden gekwalificeerd als een andere aangelegenheid dan die inzake onderwijs.

3.5. Dat de gemeenten worden betrokken bij de regeling van een onderwijsaangelegenheid maakt de vaststelling niet ongedaan dat het om een onderwijsaangelegenheid, en dus een gemeenschapsaangelegenheid, gaat.

De gemeenschappen zijn immers bevoegd om de lokale besturen, in het kader van het medebewind, te betrekken bij het voeren van een beleid dat binnen hun bevoegdheid valt (artikel 6, § 1, VIII, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, en artikel 46 van de gewone wet van 9 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’). Zij zijn ook bevoegd om de aldus toevertrouwde opdrachten te financieren aangezien de gewesten slechts bevoegd zijn voor de “financiering van de opdrachten uit te voeren door de gemeenten (...) in de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden, behalve wanneer die opdrachten betrekking hebben op een aangelegenheid waarvoor de federale overheid of de gemeenschappen bevoegd zijn” (artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 10°, van de voornoemde bijzondere wet). Voetnoot 5 van het geciteerde advies: In dezelfde zin adv.RvS 36.064/VR/3 van 2 december 2003, over een voorontwerp dat heeft geleid tot het decreet van 2 april 2004 ‘betreffende het beleid inzake convenants gemeentelijke ontwikkelingssamenwerking’, Parl.St. Vl.Parl. 2003-04, nr. 2099/1, p. 46, opmerking 16.

Voor zover de projecten mede worden gefinancierd vanuit het beleidsdomein Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid – dat, omwille van het laatstgenoemde onderdeel van het beleidsdomein ook op gemeenschapsaangelegenheden betrekking kan hebben –, betekent op zichzelf niet dat een gewestaangelegenheid wordt geregeld. Doorslaggevend blijft echter de aangelegenheid die wordt gesubsidieerd en, zoals hoger aangegeven, is dat te dezen een onderwijsaangelegenheid.

3.6. Uit wat voorafgaat lijkt ertoe te moeten worden besloten dat in het om advies voorgelegde voorontwerp uitsluitend een gemeenschapsaangelegenheid wordt geregeld en dat, indien erin tevens een gewestaangelegenheid zou worden beoogd, in de loop van de parlementaire behandeling van het ontworpen decreet zou moeten worden verduidelijkt waaruit dergelijke gewestbevoegdheid bestaat, er daarbij rekening mee houdend dat de redenering die op dat punt nu al in de memorie van toelichting is ingeschreven, niet noodzakelijk leidt tot de conclusie dat het voorontwerp van decreet effectief mede betrekking heeft op een gewestaangelegenheid. Voetnoot 6 van het geciteerde advies: De volgende bijkomende uitleg van de gemachtigde houdt evenmin een voldoende sluitende verklaring in waarom tevens gewestaangelegenheden zouden worden beoogd: “Wij hebben het decreet inderdaad nu opgemaakt vanuit een gemeenschaps- én een gewestbevoegdheid omdat de zomerscholen een gezamenlijk initiatief zijn vanuit de bevoegdheid Onderwijs, een gemeenschapsbevoegdheid, en de bevoegdheid Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid, een gewestbevoegdheid, waaraan ook gemeenschapsmiddelen én gewestmiddelen gekoppeld worden. De tegenproef, hier enkel een gemeenschapsaangelegenheid van maken, valt niet te verkiezen boven de huidige regeling gezien de financiële én inhoudelijke betrokkenheid van het Vlaams Gewest. Toch is het onderscheid zoals vooropgesteld niet zo zwart-wit en is de regierol in de praktijk ook erg verwant met de rol die de VGC elke dag vervult als netwerkorganisatie (...)”.