Annotaties van     Toegevoegd aan de afdruklijst
uit: De gecoördineerde Grondwet

“Wat het wettigheidsbeginsel in onderwijszaken betreft

B.12.1. Uit de parlementaire voorbereiding van de grondwetsherziening van 15 juli 1988 blijkt dat de Grondwetgever met artikel 24, § 5, van de Grondwet « de oorspronkelijke bedoeling van de Grondwetgever [wou actualiseren] » (Parl. St., Senaat, B.Z., 1988, nr. 100-1/1°, p. 7).

Daaraan werd toegevoegd :

« Essentiële beschikkingen inzake onderwijs moeten door verkozen organen vastgelegd worden. Uitvoerende organen kunnen slechts optreden in relatie tot dergelijke beschikkingen » (ibid.).

Na erop te hebben gewezen dat het eveneens de bedoeling was om de « principes van het schoolpact » grondwettelijk te waarborgen en na die « principes », aangevuld met de reeds in het vroegere artikel 17 van de Grondwet gewaarborgde beginselen, te hebben opgesomd (de vrijheid van onderwijs, de mogelijkheid voor de gemeenschappen om zelf onderwijs in te richten dat voldoet aan de neutraliteitsvereiste, de mogelijkheid voor de gemeenschappen als inrichtende macht om bevoegdheden op te dragen aan autonome organen, het recht op (kosteloos) onderwijs en de gelijkheid in onderwijszaken), verklaarde de vice-eerste minister en minister van Verkeerswezen en Institutionele Hervormingen :

« Al deze belangrijke principes inzake onderwijsbeleid moeten worden vastgelegd bij decreet of bij wet; alleen democratisch verkozenen kunnen door middel van algemeen geldende regelen de inrichting, de erkenning en de subsidiëring van het onderwijs regelen » (Parl. St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 100-1/2°, p. 4).

B.12.2. Artikel 24, § 5, van de Grondwet drukt aldus de wil van de Grondwetgever uit om aan de bevoegde wetgever de zorg voor te behouden een regeling te treffen voor de essentiële aspecten van het onderwijs, wat de inrichting, erkenning of subsidiëring ervan betreft, doch verbiedt niet dat onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan andere overheden worden toevertrouwd.

Die grondwettelijke bepaling vereist dat de door de decreetgever verleende delegaties alleen betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van de door hem vastgestelde beginselen. De gemeenschapsregering of een andere overheid zou daarmee de onnauwkeurigheid van die beginselen niet kunnen opvangen of onvoldoende omstandige beleidskeuzes niet kunnen verfijnen.

B.12.3. De tekst van artikel 24, § 5, heeft een algemene draagwijdte : hij maakt geen enkel onderscheid en bevat geen enkele beperking met betrekking tot de draagwijdte van het begrip « inrichting », wat betekent dat elke hervorming betreffende de inrichting van het onderwijs, ongeacht het doel ervan, zelfs indien zij in de tijd is beperkt, slechts bij decreet kan worden geregeld.

B.12.4. Zoals het Hof heeft geoordeeld bij zijn arrest nr. 40/2011 van 15 maart 2011, heeft de Grondwetgever de inrichtende machten van onderwijs niet willen verbieden om, met het oog op het vrijwaren van het ordentelijk verloop van het onderwijsgebeuren of met het oog op het verwezenlijken van het pedagogisch project, reglementen van inwendige orde aan te nemen betreffende het gedrag van de leerlingen. Er anders over oordelen zou immers met zich meebrengen dat alle mogelijke gedragingen van leerlingen en studenten die het ordentelijke verloop van het onderwijsgebeuren en het verwezenlijken van het pedagogisch project in het gedrang zouden kunnen brengen - gedragingen die overigens kunnen wisselen naar gelang van omstandigheden en tijd -, door de decreetgever zouden moeten worden geregeld. Artikel 24, § 5, van de Grondwet kan aldus niet in die zin worden geïnterpreteerd dat een inmenging in een grondrecht, in een onderwijscontext, met het oog op het ordentelijke verloop van het onderwijsgebeuren en het verwezenlijken van het pedagogisch project van een school, uitsluitend mogelijk is wanneer die inmenging het voorwerp uitmaakt van een regeling bij wetskrachtige norm.”

Zie ook informatieve nota van het Grondwettelijk Hof

Zie, in dezelfde zin:

Grondwettelijk Hof 20 juli 2023, nr. 115/2023, B.9.1 – B.9.4

Blz. 33:

“1. De ontworpen bepaling machtigt de Minister van Onderwijs om infrastructuursubsidies toe te kennen, in afwijking van de geldende subsidieregelingen, aan de stad Genk voor de realisatie van een welbepaald project. Aan deze bepaling kleven verschillende grondwettigheidsbezwaren.

(…)

2.2. In de tweede plaats staat deze bepaling, voor zover ze betrekking heeft op de subsidiëring van onderwijsinfrastructuur,​Voetnoot 4 van het geciteerde advies: De tekst zou immers ook zo begrepen kunnen worden dat de middelen ook kunnen worden gebruikt voor infrastructuur die wordt aangewend voor de organisatie van beroepsopleidingen of vorming, die als culturele aangelegenheden in de zin van artikel 127, § 1, 1°, van de Grondwet dienen te worden beschouwd. op gespannen voet met het legaliteitsbeginsel neergelegd in artikel 24, § 5, van de Grondwet, dat bepaalt dat de inrichting, erkenning of subsidiëring van het onderwijs door de Gemeenschap wordt geregeld door de wet of het decreet.

Volgens de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof​Voetnoot 5 van het geciteerde advies: Vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, zie bijv. GwH 15 maart 2011, nr. 40/2011, B.6.3 en GwH 12 juni 2012, nr. 72/2012, B.4. drukt artikel 24, § 5, van de Grondwet de wil van de Grondwetgever uit om aan de bevoegde wetgever de zorg voor te behouden een regeling te treffen voor de essentiële aspecten van het onderwijs, wat de inrichting, erkenning of subsidiëring ervan betreft, doch verbiedt deze bepaling niet dat onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan andere overheden worden toevertrouwd. Die grondwettelijke bepaling vereist dat de door de decreetgever verleende delegaties alleen betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van de door hem vastgestelde beginselen. De gemeenschapsregering of een andere overheid zou daarmee de onnauwkeurigheid van die beginselen niet kunnen opvangen of onvoldoende omstandige beleidskeuzes niet kunnen verfijnen.​Voetnoot 6 van het geciteerde advies: Over het wettigheidsbeginsel, zie onder meer: B. STEEN, “Het legaliteitsbeginsel in onderwijsaangelegenheden (art. 24, § 5 GW): een stand van zaken”, TORB 2000-01, 347-382; B. STEEN, “Streng, strenger, strengst!? De verhouding tussen de rechtspraak van het Arbitragehof en de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State in constitutionele onderwijsaangelegenheden. Het legaliteitsbeginsel als casus”, TORB 2006-07, 213-222; L. VENY, Onderwijsrecht. I. Dragende beginselen, Brugge, die Keure, 2010, 97-108.

De ontworpen bepaling voorziet in de subsidiëring van onderwijsinfrastructuur en heeft derhalve betrekking op een aangelegenheid die deel uitmaakt van de regels in verband met de subsidiëring van het onderwijs waarop de waarborgen van artikel 24, § 5, van de Grondwet van toepassing zijn.

De ontworpen bepaling kan bezwaarlijk geacht worden de essentiële elementen van het subsidiëringsmechanisme vast te leggen. Enkel de bestemmeling (de stad Genk) en het ruime kader (het SALK) waarin de subsidie wordt verleend, wordt bepaald, terwijl uit de memorie van toelichting blijkt dat het de bedoeling is dat de minister zal mogen afwijken van alle decretale bepalingen die betrekking hebben op de subsidiëring van onderwijsinfrastructuur. Geen enkele andere voorwaarde, laat staan het (maximum)bedrag van de subsidiëring, wordt vastgesteld. Bovendien kunnen verschillende projecten worden gesubsidieerd en is er geen enkele beperking in de tijd van de subsidiëring. De bepaling zal derhalve moeten worden herwerkt zodanig dat de richtinggevende criteria worden bepaald, waardoor de Vlaamse Regering zich zal moeten laten leiden.”

Zie, in dezelfde zin:

Advies 61.063/1 van de Raad van State van 28 april 2017 over een voorontwerp van decreet van de Vlaamse Gemeenschap ‘betreffende de rechtspositie in de basiseducatie’, Parl.St. Vlaams Parlement 2016-2017, nr. 1175/1, blz. 121;

Advies 62.490/1 van de Raad van State van 22 december 2017 over een voorontwerp van decreet van de Vlaamse Gemeenschap ‘tot wijziging van de rechtspositie van het personeel van de centra voor volwassenenonderwijs en tot wijziging van het financieringsluik van het decreet van 15 juni 2007 betreffende het volwassenenonderwijs’, Parl.St. Vlaams Parlement 2017-2018, nr. 1444/1, blz. 146;

Advies 69.343/1/3 van de Raad van State van 11 mei 2021 over een voorontwerp van programmadecreet van het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap ‘houdende bepalingen tot begeleiding van de aanpassing van de begroting 2021’, Parl.St. Vlaams Parlement 2020-2021, nr. 812/1, blz. 88

Advies 73.495/1 van de Raad van State van 28 april 2023 over een voorontwerp van voorontwerp van programmadecreet ‘houdende bepalingen tot begeleiding van de begrotingsaanpassing 2023’, Parl.St. Vlaams Parlement 2022-2023, nr. 1699/1, blz. 82

Blz. 42:

"Aangezien de ontworpen regeling de subsidiëring van het onderwijs betreft, is het legaliteitsbeginsel inzake onderwijs vervat in artikel 24, § 5, van de Grondwet van toepassing. Zodra de artikelen 75 en 77 van het decreet van 15 juni 2007 worden opgeheven, zal de decreetgever zelf dienen te bepalen welke organisatie de vermelde opdracht zal overnemen, of minstens door welke criteria de Vlaamse Regering zich bij de keuze van die organisatie zal moeten laten leiden."

Blz. 72:

« Principe de légalité (article 24, § 5, de la Constitution)

Concernant le principe de légalité, il ressort de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle ce qui suit :

«B.4. L’article 24, § 5, de la Constitution dispose :

‘L’organisation, la reconnaissance ou le subventionnement de l’enseignement par la communauté sont réglés par la loi ou le décret’.

Cette disposition traduit la volonté du Constituant de réserver au législateur compétent le soin de régler les éléments essentiels de l’enseignement en ce qui concerne son organisation, sa reconnaissance et son subventionnement. L’article 24,§ 5, de la Constitution exige que les compétences déléguées ne portent que sur la mise en oeuvre des principes que le législateur décrétal a lui-même adoptés. À travers elles, le Gouvernement de communauté ne saurait remédier à l’imprécision de ces principes ou affiner des options insuffisamment détaillées»​Voetnoot 7 van het geciteerde advies: Voir, par exemple, C.C., arrêt n° 72/2012 du 12 juin 2012. .

En ce qu’ils sont relatifs à des dotations exceptionnelles pour financer des infrastructures scolaires, d’une part, et pour donner des moyens financiers exceptionnels à la Cité des métiers à Charleroi, d’autre part, les articles 22 à 24 de l’avant-projet tombent dans le champ d’application de l’article 24, § 5, de la Constitution.

Les dispositions en projet sont critiquables en ce qu’elles contiennent des habilitations au Gouvernement qui sont formulées de façon beaucoup trop larges et en ce qu’elles ne fixent pas les éléments essentiels du financement souhaité.​Voetnoot 8 van het geciteerde advies: Voir l’avis donné le 22 octobre 2014 par les Inspecteurs généraux des Finances, spéc. pp. 5 et 6.»

Zie ook :

Advies 57.725/2 van de Raad van State van 25 juni 2015 over een voorontwerp van decreet van de Franse Gemeenschap ‘portant diverses dispositions urgentes en matière d’Enseignement’, Parl. St. Parlement van de Franse Gemeenschap 2014-2015, nr. 155/1, blz. 14;

Advies 57.994/2 van de Raad van State van 28 september 2015 over een voorontwerp van decreet van de Franse Gemeenschap ‘portant diverses dispositions en matière d’Enseignement’, Parl. St. Parlement van de Franse Gemeenschap 2014-2015, nr. 195/1, blz. 82;

Advies 58.756/2 van de Raad van State van 20 januari 2016 over een voorontwerp van decreet van de Franse Gemeenschap ‘portant modification du décret du 30 avril 2009 relatif aux actions en matière d'alphabétisation et d'insertion dans l'enseignement de promotion sociale’, Parl.St. Parlement van de Franse Gemeenschap 2015-2016, nr. 281/1, blz. 11;

Advies 59.609/1 van de Raad van State van 13 juli 2016 over een voorontwerp van decreet ‘betreffende de alternatieve financiering van schoolinfrastructuur via projectspecifieke DBFM-overeenkomsten’, Parl. St. Vlaams Parlement 2016-2017, nr. 893/1, blz. 47.

Blz. 46:

"Aldus zullen de instellingen hun systemen van kwaliteitsborging moeten laten beoordelen door reviewcommissies aan de hand van een kwaliteitscode waarvan de aard of de inhoud in geen enkele wetskrachtige norm is vastgelegd. Zonder uitdrukkelijke verankering in het decreet is het gebruik van de kwaliteitscode in strijd met het legaliteitsbeginsel van artikel 24, § 5, van de Grondwet. Dat de instellingsreview in de eerste ronde formeel geen rechtsgevolgen heeft​Voetnoot 1 van het geciteerde advies: Artikel II.130, § 1, van de Codex Hoger Onderwijs., doet van deze vaststelling niets af. In de memorie van toelichting wordt immers aangegeven dat de review de facto wel degelijk rechtsgevolgen kan hebben aangezien het al dan niet opvolgen van verbetersuggesties een rol kan spelen bij de volgende instellingsreview."

Blz. 54:

"Zoals bekend bepaalt artikel 24, § 5, van de Grondwet dat de inrichting​Voetnoot 4 van het geciteerde advies: De inrichting van een bepaalde vorm van onderwijs sluit de financiering ervan in (Parl.St. Senaat BZ 1988, nr. 100-1/2°, 91)., de erkenning of de subsidiëring van het onderwijs door de gemeenschap wordt geregeld door de wet of het decreet.

Volgens de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof​Voetnoot 5 van het geciteerde advies: Vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, zie bijvoorbeeld GwH 15 maart 2011, nr. 40/2011, B.6.3, en GwH 12 juni 2012, nr. 72/2012, B.4. drukt artikel 24, § 5, van de Grondwet de wil van de Grondwetgever uit om aan de bevoegde wetgever de zorg voor te behouden een regeling te treffen voor de essentiële aspecten van het onderwijs, wat de inrichting, erkenning of subsidiëring ervan betreft, doch verbiedt die bepaling niet dat onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan andere overheden worden toevertrouwd. Die grondwettelijke bepaling vereist dat de door de decreetgever verleende delegaties alleen betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van de door hem vastgestelde beginselen. De gemeenschapsregering of een andere overheid zou daarmee de onnauwkeurigheid van die beginselen niet kunnen opvangen of onvoldoende omstandige beleidskeuzes niet kunnen verfijnen.

De in het ontworpen artikel 172ter, § 6, van het decreet basisonderwijs opgenomen mogelijkheid om te bepalen van welke bepalingen van de rechtspositiedecreten kan worden afgeweken, wordt niet afgebakend, bijvoorbeeld door voor te schrijven van welke bepalingen wel en van welke bepalingen niet kan worden afgeweken, of door te bepalen waarop de afwijkingen betrekking moeten hebben. Deze machtiging overschrijdt de tenuitvoerlegging van door de decreetgever vastgestelde beginselen en is als dusdanig niet verenigbaar met artikel 24, § 5, van de Grondwet."

Blz. 108:

"Uit de artikelen 65 en 68 van het ontwerp vloeit voort dat Vlaamse Regering middelen kan toekennen “die de kwaliteit van de lerarenopleidingen verbeteren en/of de samenwerking tussen lerarenopleidingen bevorderen” en dat ze daartoe minstens de vijfjaarlijkse beleidsprioriteiten vastlegt en daarvoor “nadere inhoudelijke, organisatorische en procedurele regels vast[stelt] voor de bepaling van de beleidsprioriteiten en de toekenning van de financiële middelen”.

Het subsidiëren van initiatieven ter verbetering van de kwaliteit van de lerarenopleidingen en ter bevordering van de samenwerking tussen de lerarenopleidingen kan worden beschouwd als een zaak van subsidiëring van het onderwijs door de Gemeenschap in de zin van artikel 24, § 5, van de Grondwet, zodat die laatste bepaling van toepassing is. Die bepaling drukt volgens de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof de wil van de Grondwetgever uit om aan de bevoegde wetgever de zorg voor te behouden een regeling te treffen voor de essentiële aspecten van het onderwijs, wat de inrichting, erkenning of subsidiëring ervan betreft, doch die bepaling verbiedt niet dat onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan andere overheden worden toevertrouwd. Die grondwettelijke bepaling vereist dat de door de decreetgever verleende delegaties alleen betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van de door hem vastgestelde beginselen. De gemeenschapsregering of een andere overheid zou daarmee de onnauwkeurigheid van die beginselen niet kunnen opvangen of onvoldoende omstandige beleidskeuzes niet kunnen verfijnen.

Te dezen moet weliswaar worden vastgesteld dat de doelstellingen van de subsidiëring worden omschreven en dat er periodiek beleidsprioriteiten zullen worden vastgesteld, maar aan de Vlaamse Regering wordt een zeer ruime marge gelaten om de subsidieregeling uit te werking. Aldus lijkt de ontworpen machtiging in strijd met artikel 24, § 5, van de Grondwet."

Blz. 269:

"Artikel VII.4

12. In artikel VII.4, 2°, van het ontwerp wordt een normatieve bevoegdheid verleend aan de examencommissie om een werkings- en examenreglement op te stellen. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de stellers van het ontwerp ervan uitgaan dat dit nodig is omdat de huidige delegatie aan de Vlaamse Regering in tegenspraak zou zijn met de subdelegatie door de Vlaamse Regering aan de examencommissie. Een machtiging aan de Vlaamse Regering belet in beginsel evenwel niet dat de Vlaamse Regering, binnen de grondwettelijke perken en rekening houdend met de beginselen inzake bevoegdheidsdelegatie, bepaalde bevoegdheden subdelegeert aan een minister of een andere overheidsinstanties. De reden om de bepaling te wijzigen is derhalve niet aanwezig.

De ontworpen bepaling schrapt daarnaast de machtiging aan de Vlaamse Regering om het werkings- en examenreglement op te stellen, waardoor het voortaan aan de examencommissie toekomt om alle werkingsregels te bepalen die niet in het decreet zelf zijn opgenomen. Een dergelijke werkwijze is niet noodzakelijk in strijd met artikel 24, § 5, van de Grondwet. Volgens de vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof verbiedt artikel 24, § 5, van de Grondwet immers niet dat onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan andere overheden worden gegeven. Artikel 24, § 5, vereist dat de door de decreetgever verleende opdrachten slechts op de tenuitvoerlegging van de door de decreetgever zelf vastgestelde beginselen betrekking hebben. Via die opdrachten kan een andere overheid de onnauwkeurigheid van die beginselen niet opvangen of onvoldoende omstandige beleidskeuzes niet verfijnen. De machtiging dient dus zo begrepen te worden dat het de examencommissie enkel is toegestaan de decretale bepalingen inzake de werking van de commissie ten uitvoer te leggen maar zij eventuele onnauwkeurigheden of onvoldoende omstandig gemaakte beleidskeuzes niet kan verfijnen."

Blz. 49:

"STREKKING EN RECHTSGROND VAN HET ONTWERP

1. Het om advies voorgelegde ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering strekt tot het codificeren van verspreide nog van kracht zijnde decretale bepalingen in verband met het onderwijs.

[…]

2. De rechtsgrond voor het ontworpen besluit wordt geboden door artikel X.35 van het decreet van 14 februari 2003 betreffende het onderwijs XIV. Die bepaling, die in de aanhef van het ontwerp in extenso wordt geciteerd, machtigt de Vlaamse Regering om de bepalingen van een aantal wetten en decreten te coördineren, met inachtneming van de wijzigingen die daarin uitdrukkelijk of stilzwijgend zijn aangebracht tot aan het tijdstip van de coördinatie. In het ontwerp van besluit worden een aantal decreten vermeld in artikel X.35, of bepalingen ervan, die betrekking hebben op zeer diverse materies inzake onderwijs, in de coördinatie opgenomen.

De coördinatiemachtiging geeft aan de Vlaamse Regering de volgende bevoegdheden:

1° de volgorde en de nummering van de te coördineren bepalingen veranderen en in het algemeen de teksten naar de vorm wijzigen;

2° de verwijzingen die voorkomen in de te coördineren bepalingen met de nieuwe nummering overeenbrengen;

3° zonder afbreuk te doen aan de beginselen die in de te coördineren bepalingen vervat zijn, de redactie ervan wijzigen teneinde eenheid in de terminologie te brengen, de bepalingen onderling te doen overeenstemmen en ze in overeenstemming te brengen met de actuele stand van de regelgeving, inzonderheid door de afstemming met de bepalingen inzake begrippenkader;

4° in de bepalingen die niet in de coördinatie worden opgenomen, de verwijzingen naar de gecoördineerde bepalingen aanpassen.

ONDERZOEK VAN DE TEKST VAN DE CODIFICATIE

ALGEMENE OPMERKINGEN

A – Bekrachtiging door de decreetgever

3. Wat betreft de voorgenomen bekrachtiging bij decreet van de ontworpen codificatie, kan mutatis mutandis worden verwezen naar wat de Raad van State, afdeling Wetgeving, dienaangaande op algemene wijze heeft uiteengezet in advies 47.188/1 van 10 december 2009 over een ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering ‘tot coördinatie van de wettelijke en decretale bepalingen betreffende het secundair onderwijs’:

“Voor een goede codificatie gelden volgende beginselen​Voetnoot 1 van het geciteerde advies: Voetnoot 7 uit het geciteerde advies: Beginselen wetgevingstechniek, nr. 220.:

a) maak een lijst op van de te codificeren teksten;

b) geef de problemen aan naar de inhoud of de vorm waarmee de codificator te maken zal krijgen bij het ordenen van de verschillende te codificeren bepalingen;

c) zorg ervoor dat de wetgever de te codificeren bepalingen eerst wijzigt om de problemen op te lossen die met een codificatie niet kunnen worden verholpen;

d) formuleer de codificatiemachtiging door de wetgever volgens de specifieke behoeften ervan en op basis van de overblijvende problemen;

e) leg de gecodificeerde tekst ter bekrachtiging voor aan de wetgever en zorg ervoor dat die bekrachtiging gebeurt met inachtneming van de parlementaire prerogatieven. Wanneer gecodificeerde bepalingen niet in overeenstemming zijn met de machtiging door de wetgever, bijvoorbeeld omdat ze inhoudelijk verschillen van de oorspronkelijke tekst, moet ervoor gezorgd worden dat de wetgever, gelijktijdig met de eigenlijke bekrachtiging, de vereiste wijzigingen aanbrengt in de oorspronkelijke bepalingen in kwestie;

f) hef, gelijktijdig met de bekrachtiging door de wetgever, de teksten op die in de codificatie verwerkt zijn.

De stellers van de codificatie hebben naar eigen zeggen niet aan punt c) voldaan. Ze hebben immers niet nagegaan welke problemen - in het bijzonder van grondwettigheid (legaliteitsbeginsel in onderwijszaken, onderwijsvrijheden, ...) - de wettelijke en decretale bepalingen doen rijzen, teneinde aan de decreetgever een ontwerp van decreet voor te leggen om aan deze problemen te verhelpen.

De in de codificatie opgenomen wetten en decreten zijn tot stand gekomen in de periode 1959-2009. Bij de opgenomen teksten behoren aldus zonder twijfel teksten die juridische problemen doen rijzen, inzonderheid vragen naar de verenigbaarheid ervan met artikel 24 van de Grondwet. Zo vermeldt de nota aan de Regering dat de opvattingen inzake het legaliteitsbeginsel geëvolueerd zijn, en dat in de van vroeger daterende teksten niet zo sterk rekening werd gehouden met het legaliteitsbeginsel. De nota stelt dat dit "aan de hand van een coördinatie van regelgeving niet rechtgezet [kan] worden". Bepalingen die zouden moeten opgenomen worden in een decreet, maar nu vermeld staan in uitvoeringsbesluiten, komen aldus niet voor in de coördinatie. De decreetsbepalingen zijn aldus niet onderzocht en aangepast om ze in overeenstemming te brengen met de Grondwet.

Aan punt e) van de beginselen voor een goede codificatie, nl. de aanbeveling om de codificatie ter bekrachtiging aan de decreetgever voor te leggen, wordt echter wel voldaan. Zoals blijkt uit de nota aan de Regering en het dossier bij de adviesaanvraag, is het de bedoeling van de stellers van het ontwerp om deze aanbeveling te volgen. Ook punt f), nl. de aanbeveling om gelijktijdig met de bekrachtiging de teksten op te heffen die in de codificatie verwerkt zijn, wensen de stellers van het ontwerp te volgen.

Volgens de Beginselen wetgevingstechniek heeft de bekrachtiging, samen met de gelijktijdige afschaffing van de wetgevende teksten, verscheidene voordelen​Voetnoot 2 van het geciteerde advies: Voetnoot 8 uit het geciteerde advies: Beginselen wetgevingstechniek, nr. 220.:

a) eventuele twijfels omtrent de overeenstemming van de gecodificeerde tekst met de oorspronkelijke tekst worden uit de weg geruimd, zodat de rechter dat aspect niet meer hoeft te toetsen;

b) de wetgevende teksten die in de codificatie zijn verwerkt en die overbodig zijn geworden, worden uitdrukkelijk uit de rechtsordening verwijderd;

c) er kan een nieuwe codificatie worden gemaakt, wanneer de gecodificeerde tekst op zijn beurt talrijke wijzigingen zal hebben ondergaan. Alleen oorspronkelijke teksten en wijzigingen ervan kunnen immers worden gecodificeerd.

Volgens het Grondwettelijk Hof heeft de bekrachtiging de volgende gevolgen​Voetnoot 3 van het geciteerde advies: Voetnoot 9 uit het geciteerde advies: Grondwettelijk Hof, nr. 81/93, 1 december 1993.:

‘B.3.1. Wanneer de wetgever in een nieuwe wetgeving een oude bepaling overneemt en zich op die wijze de inhoud ervan toeëigent, verhindert die omstandigheid in beginsel niet dat tegen de overgenomen bepaling een beroep zou kunnen worden ingesteld binnen zes maanden na de bekendmaking ervan.

Wanneer de tussenkomst van de wetgever zich evenwel beperkt tot de bekrachtiging van de door de Koning verwezenlijkte coördinatie van oude bepalingen, doet de bekendmaking van de bekrachtigingswet geen nieuwe termijn lopen tijdens welke tegen elk van de gecoördineerde bepalingen een beroep tot vernietiging zou kunnen worden ingesteld.

In een dergelijk geval van loutere coördinatie kan de bekrachtiging ervan, door een wet met een enig artikel, niet worden beschouwd als een uiting van de wil van de wetgever om in die materie opnieuw te legifereren.

Het zou evenwel anders zijn gesteld indien, hoewel [de wettelijke machtiging] die hypothese uitsluit, nieuwe bepalingen in het coördinatiebesluit zouden worden opgenomen of de coördinatie zelf een betekenisverandering van de oude teksten tot gevolg zou hebben’.

In geval van een loutere codificatie kan de bekrachtiging ervan bij een decreet waarin niet meer wordt bepaald dan dat de codificatie wordt bekrachtigd, bijgevolg niet worden beschouwd als de uiting van de wil van de decreetgever om in die materie opnieuw te legifereren. Dat geldt slechts voor zover het gaat om bepalingen die binnen de aan de Regering verleende machtiging zijn gecoördineerd.

Indien het codificatiebesluit binnen de machtiging blijft, bevat het geen inhoudelijke wijzigingen. Een bekrachtiging is dan eigenlijk niet nodig. De oude wettelijke en decretale bepalingen blijven als dusdanig bestaan, met alle juridische problemen die eventueel in die bepalingen vervat liggen. Indien daarentegen het codificatiebesluit de machtiging overschrijdt, zal de bekrachtiging betrekking hebben op een onwettig besluit, dat de regering eigenlijk nooit had mogen uitvaardigen. Daarom wordt in de Beginselen wetgevingstechniek aangegeven dat

‘[w]anneer [de] gecodificeerde bepalingen niet in overeenstemming zijn met de machtiging door de wetgever, bijvoorbeeld omdat ze inhoudelijk verschillen van de oorspronkelijke tekst, (...) ervoor gezorgd (moet) worden dat de wetgever, gelijktijdig met de eigenlijke bekrachtiging, de vereiste wijzigingen aanbrengt in de oorspronkelijke bepalingen in kwestie’​Voetnoot 4 van het geciteerde advies: Voetnoot 10 uit het geciteerde advies: Beginselen wetgevingstechniek, nr. 220..

Een bekrachtiging van de bepalingen die — buiten de machtiging — aan de codificatie zijn toegevoegd, is dus niet mogelijk. Indien er zulke nieuwe bepalingen zijn, moeten ze aan de te codificeren decreten worden toegevoegd, volgens de gebruikelijke weg, en vóór de eigenlijke codificatie.

Wel kan bekrachtiging de twijfel wegnemen ten aanzien van bepalingen die in de codificatie worden opgenomen, en die impliciet gewijzigd zijn​Voetnoot 5 van het geciteerde advies: Voetnoot 11 uit het geciteerde advies: Om te constateren dat een wet stilzwijgend gewijzigd is door een andere wet, is een uitlegging van die twee teksten vereist; een bekrachtiging verhindert dat een exceptie van onwettigheid in dat verband kan worden aangevoerd ten aanzien van de codificatie.. De Raad van State dient dus na te gaan of alle bepalingen van het ontwerp kunnen worden ingepast in de decretale machtiging.

Indien dit het geval is, kan het besluit ter bekrachtiging aan het Vlaams Parlement worden voorgelegd. De Raad van State, afdeling Wetgeving, zal dan, noch bij het besluit, noch bij het bekrachtigingsdecreet, dienen te onderzoeken of de bepalingen in overeenstemming zijn met de hogere rechtsnormen. Het gaat immers niet om nieuwe normen, en ook na het bekrachtigingsdecreet zal geen beroep bij het Grondwettelijk Hof tegen deze normen mogelijk zijn. In die hypothese heeft de Raad van State terzake geen adviesbevoegdheid.

Indien blijkt dat het ontwerp van codificatiebesluit nieuwe bepalingen bevat die buiten de machtiging vallen, geldt het volgende.

De Raad van State zal in zijn advies moeten opmerken dat deze bepalingen in strijd zijn met de machtiging, en uit het ontwerp dienen te worden verwijderd. De Vlaamse Regering kan dit laatste vermijden door een ontwerp van decreet in te dienen, waarin die nieuwe bepalingen zijn opgenomen, en in de bestaande decreten worden ingevoegd.

Indien hieraan geen gevolg gegeven wordt, zal de bekrachtiging bij decreet echter tot gevolg hebben dat deze nieuwe bepalingen kracht van wet krijgen. Bij het uitbrengen van het advies over het ontwerp van bekrachtigingsdecreet zal de Raad van State wel inhoudelijk advies dienen uit te brengen over deze nieuwe bepalingen. Rekening houdend met de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof zal, voor deze nieuwe bepalingen, een nieuwe termijn voor een beroep bij het Grondwettelijk Hof beginnen te lopen”."

Antwoord van de Vlaamse Regering op het advies van de Raad van State van 15 juli 2016:

Blz. 4:

"[Memorie van toelichting]

1.2. Advies Raad van State

1.2.1. Besluit van de Vlaamse Regering

De Raad van State heeft over het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering een advies opgesteld op 15 juli 2016, met nummer 59.442.

[…]

Ten vierde, een aantal artikelen zijn in 1959 in hun oorsprong enkel geformuleerd voor het gesubsidieerd onderwijs als extra garantie. Impliciet zijn die regelingen identiek toegepast voor het gemeenschapsonderwijs. Anderzijds bestonden er een aantal regelingen voor het Rijksonderwijs (gemeenschapsonderwijs) op het niveau van de wet. Die regelingen werden in het kader van de gelijke behandeling ook toegepast in het gesubsidieerd onderwijs. Het gaat om de artikelen II.2, II.5, II.8, II.10, II.12, III.1, III.4, III.6 en III.9.

Bij een opdracht van codificatie is het evident dat dit nu geëxpliciteerd wordt. Het moet voor de lezer duidelijk zijn dat een bepaalde regelgeving ooit ontworpen voor het Rijksonderwijs en tevens toegepast in het gesubsidieerd onderwijs, wel degelijk geldig is voor alle onderwijsnetten en dit in overeenstemming met de gelijke behandeling van alle onderwijsinstellingen, voorzien in artikel 24, §4, van de Grondwet.

Verder is het zo dat de rechten en plichten van scholen, personeelsleden en leerlingen/ studenten niet wijzigen. Als men de codificatie in zijn globaliteit benadert, en in het globale eindresultaat alle rechten en plichten onveranderd zijn, is een bijsturing die verduidelijking en eenvormigheid brengt een taak binnen een codificatie.

De codificatie heeft volgens de decreetgever als doel om zonder afbreuk te doen aan de beginselen die in de te coördineren bepalingen vervat zijn, de redactie ervan te wijzigen teneinde eenheid in de terminologie te brengen, de bepalingen onderling te doen overeenstemmen en ze in overeenstemming te brengen met de actuele stand van de regelgeving, inzonderheid door de afstemming inzake begrippenkader (artikel XI.1, codificatie sommige bepalingen).

Een concreet voorbeeld. Indien de Vlaamse overheid de salarissen van het personeel in de scholen deeltijds kunstonderwijs van het gemeenschapsonderwijs uitbetaalt, moet daarvoor wel degelijk in de decreetgeving een basis zijn. Zoniet, zouden we door in te gaan op het advies van de Raad van State één probleem oplossen en een ander in de plaats creëren: er zou een decretale basis ontbreken om het personeel in het dko van het gemeenschapsonderwijs te betalen. Wat in strijd is met de gelijke behandeling en het legaliteitsbeginsel.

Een ander voorbeeld. De wet van 29 mei 1959 heeft het bij leerlingenvervoer over de Nationale Maatschappij van Buurtspoorwegen (NMBV), toen verantwoordelijk voor het vervoer met bus en spoor. In 1977 was er een splitsing tussen de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS) en NMBV (later De Lijn). De Raad van State maakt nu bezwaar dat zowel de NMBS (spoor) als De Lijn (bus) opgenomen worden in de codificatie (artikel IV.34).

Een en ander hangt uiteraard samen met wat de Raad in zijn algemene opmerkingen zegt. De Raad stelt daar voor de te codificeren bepalingen eerst te wijzigen waar nodig. Ze verwijzen daarbij onder andere naar het legaliteitsbeginsel. Maar zoals gezegd gaat dit alleen op voor zover er knelpunten zijn. Dergelijke knelpunten zijn er niet omdat de regeling ter zake expliciet en impliciet sluitend is, maar de ordening naar aanleiding van de codificatie verandert, bijvoorbeeld door regelingen die identiek zijn voor instellingen van verschillende netten voortaan in één bepaling samen te regelen.

Het inschrijven van de gelijke behandeling ongeacht de onderwijsnetten en het rekening houden met het legaliteitsbeginsel, wordt trouwens bevestigd door het decreet houdende de bekrachtiging van het besluit van de Vlaamse Regering betreffende de codificatie sommige bepalingen voor het onderwijs.

De aangepaste artikelen worden alle voorgelegd aan de decreetgever, zodat er achteraf geen enkele twijfel meer kan bestaan over de inhoud van de bepalingen van de codificatie.”