Annotatie van  (Naar de annotaties)    Toegevoegd aan de afdruklijst
uit: De gecoördineerde Grondwet

Blz. 107:

"8.2. Luidens artikel 23, eerste en tweede lid, van de Grondwet heeft ieder het recht om een menswaardig leven te leiden en waarborgen de wet, het decreet of de ordonnantie, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, daartoe de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten onder meer het recht op culturele ontplooiing (artikel 23, derde lid, 5°, van de Grondwet). In de parlementaire voorbereiding van die grondwetsbepaling werd in verband met het recht op culturele ontplooiing het volgende vooropgesteld:

“De stellers vinden het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing één van de hoekstenen van de sociale democratie. Thans volstaat de vorming, tijdens de jeugdjaren op de schoolbanken genoten, niet meer om in het volwassen leven op een volwaardige manier te participeren aan het maatschappelijke leven. Tijdens de volwassenheid, maar tevens van in het prilste begin van het leven, moet de overheid alles in werk stellen om een cultureel ontplooide mens te scheppen.

Dit impliceert dat de cultuur er moet zijn voor iedereen. Teneinde dit te verwezenlijken rust op de overheid voornamelijk de plicht tal van drempels, die nu nog te hoog zijn, te verlagen en tevens erover te waken dat culturele verdraagzaamheid in alle geledingen van de bevolking heerst. De culturele activiteiten moeten financieel binnen het bereik blijven van de minderbegoeden onder ons. Met dit artikel stellen we ons een maatschappij voor met een pluralistisch waardenstelsel, waarin alle culturele activiteiten vrijelijk kunnen ontplooid worden. Een brede culturele ontplooiing en een zinvolle vrijetijdsbesteding leiden tot een dergelijke maatschappij. Door dit recht derhalve op te nemen als grondrechten in de fundamentele akte neemt de overheid de verplichting op zich een cultureel beleid te voeren dat deze dimensie bezit”.​Voetnoot 21 van het geciteerde advies: Toelichting bij de tekst voorgesteld door de heren Stroobant en Taminiaux c.s., Parl.St. Senaat B.Z. 1991-92, nr. 100-2/3°, 20.

Zodoende beklemtoont de Grondwetgever de noodzaak om de toegang tot culturele activiteiten te waarborgen en allerlei drempels, inzonderheid van financiële aard, te verlagen.​Voetnoot 22 van het geciteerde advies: Zie hieromtrent C. ROMAINVILLE, Le droit à la culture, un réalité juridique. Le régime juridique du droit de participer à la vie culturelle en droit constitutionnel et en droit international, Brussel, Bruylant, 2014, 282-283 en 402-405.

8.3. De verplichting waarin de decreetgever voorziet voor elke gemeente om, alleen of in een samenwerkingsverband van één of meer andere gemeenten, een openbare bibliotheek te organiseren, is één van de manieren waarop de decreetgever uitvoering kan geven aan de verplichting om het grondrecht op culturele ontplooiing te waarborgen, zodat artikel 23 van de Grondwet van toepassing is.​ Voetnoot 23 van het geciteerde advies: Het Grondwettelijk Hof heeft alvast de subsidievoorwaarde dat de openbare bibliotheek jaarlijks minstens 75 percent van de middelen bestemd voor de aankoop van gedrukte materialen moet besteden aan Nederlandstalige publicaties, getoetst aan artikel 23, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet: GwH 24 juni 2003, nr. 88/2003, B.5.2-B.7. Zie ook C.ROMAINVILLE, o.c., 403. Tegenover de verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren, staat immers het recht voor elke burger op toegang tot een dergelijke bibliotheek. De decreetgever heeft bovendien de rol van de openbare bibliotheek als cultuurinstrument uitdrukkelijk erkend. Bij artikel 2, 4°, van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid’ wordt een openbare bibliotheek immers omschreven als een basisvoorziening waar elke burger terecht kan met zijn vragen over, onder meer cultuur. Nog volgens die bepaling is de openbare bibliotheek “actief op het vlak van geletterdheid, cultuurspreiding en cultuurparticipatie”. In de memorie van toelichting bij het ontwerp dat het decreet van 6 juli 2012 is geworden, werd de verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren als volgt verantwoord:

“In alle gemeenten zijn de bibliotheken belangrijke actoren bij de vormgeving en de uitvoering van het gemeentelijk cultuurbeleid. Hun werking moet dan ook afgestemd worden op de andere culturele actoren in de gemeente. Verbonden met andere actoren uit het culturele gebeuren is de openbare bibliotheek in de lokale samenleving een belangrijk onderdeel binnen de sociale, de culturele, en de educatieve context”.​Voetnoot 24 van het geciteerde advies: Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1587/1, 12.

8.4. Het Grondwettelijk Hof heeft geoordeeld dat artikel 23 van de Grondwet inzake het recht op sociale bijstand (artikel 23, eerste lid, en derde lid, 2°, van de Grondwet), het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid (artikel 23, derde lid, 1°, van de Grondwet), het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu (artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet) en het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en de geneeskundige en juridische bijstand (artikel 23, derde lid, 2°, van de Grondwet) een standstill-verplichting inhoudt.​ Voetnoot 25 van het geciteerde advies: Zie o.m. GwH 3 februari 2011, nr. 19/2011, B.8.1; GwH 3 februari 2011, nr. 22/2011, B.3.2; GwH 18 mei 2011, nr. 75/2011, B.3.1; GwH 31 mei 2011, nr. 102/2011, B.3.2; GwH 27 juli 2011, nr. 135/2011, B.5.2; GwH 25 januari 2012, nr. 11/2012, B.4.2; GwH 3 mei 2012, nr. 58/2012, B.2.2; GwH 20 december 2012, nr. 159/2012, B.8.1; GwH 14 februari 2013, nr. 7/2013, B.68.3; GwH 18 juli 2013, nr. 108/2013, B.10.2; GwH 19 december 2013, nr. 177/2013, B.5; GwH 30 juni 2014, nr. 95/2014, B.6.2 en B.36.2; GwH 17 juli 2014, nr. 107/2014, B.23. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat het anders zou zijn inzake het bij artikel 23,derde lid, 5°, van de Grondwet gewaarborgde recht op culturele ontplooiing. Bij de bespreking van wat artikel 23 van de Grondwet is geworden werd in de Senaat een amendement aangenomen waarmee werd beoogd de sociale en economische rechten gelijk te schakelen met de culturele rechten. Dit amendement werd verantwoord op grond van de overweging dat “er (...) geen duidelijke motivering [is] om die culturele rechten ondergeschikt te maken aan de sociale of economische rechten”​Voetnoot 26 van het geciteerde advies: Parl.St. Senaat BZ 1991-92, nr. 100-2/3°, Commissiestuk nr. 1, 2.

De voormelde standstill-verplichting staat eraan in de weg “dat de bevoegde wetgever het beschermingsniveau dat door de van toepassing zijnde wetgeving geboden wordt in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang”.​ Voetnoot 27 van het geciteerde advies: Vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof: zie bv. GwH 17 juli 2014, nr. 107/2014, B.23.

Bijgevolg dient te worden nagegaan 1) of er een aanzienlijke vermindering is van het beschermingsniveau dat door de van toepassing zijnde wetgeving wordt geboden en, zo ja, 2) of er voor die aanzienlijke vermindering redenen van algemeen belang zijn.

8.5. Ondervraagd over de bestaanbaarheid van artikel 12 van het ontwerp met de standstill-verplichting die artikel 23 van de Grondwet bevat inzake het recht op culturele ontplooiing, heeft de gemachtigde het volgende geantwoord:

“Het Grondwettelijk Hof heeft nog niet voor alle grondrechten een standstill aanvaard en de standstill-verplichting is hoe dan ook niet absoluut. Artikel 23 GW is niet geschonden wanneer de vermindering van het beschermingsniveau niet aanzienlijk is of wel aanzienlijk maar hiervoor redenen van algemeen belang bestaan.

In dit geval is de schending van het beschermingsniveau, voor zover hiervan al sprake kan zijn, niet aanzienlijk. De huidige bibliotheekwerking is stevig verankerd in het lokale cultuurweefsel. De autonomie inzake het behoud van bibliotheken die nu volledig wordt overgelaten aan de lokale besturen, zal daar weinig aan veranderen. Zowel de sector als de lokale besturen zijn matuur genoeg om hierover zelf beslissingen te nemen, zonder tussenkomst van Vlaanderen. De lokale besturen kunnen nl zelf het best inschatten op welke wijze het lokale cultuurbeleid (met inbegrip van de bibliotheekwerking) het best wordt ingevuld. De belangrijkste taken van een bibliotheek liggen op het vlak van informatiebemiddeling en cultuurspreiding, aangevuld met de zorg om het documentair erfgoed en het bevorderen van de ontmoeting (MvT decreet Lokaal Cultuurbeleid), als een lokaal bestuur deze doelstelling op een andere manier wil bereiken, moet dit ook mogelijk zijn.

De nieuwe regeling zorgt niet voor een drastische inperking van de bestaande culturele rechten en vormt geen inperking van het recht op culturele ontplooiing. Wel kan het zijn dat een lokaal bestuur deze op een andere manier gaat invullen, bijvoorbeeld door te beslissen om met een andere gemeente samen te werken om een gemeenschappelijke bibliotheek open te houden (wat eigenlijk nu reeds in een aantal gemeenten het geval is).

Indien de bibliotheekplicht behouden blijft, maar er geen financiering meer tegenover staat, kan de vraag gesteld worden op welke wijze aan deze verplichting nog een kwalitatieve invulling gegeven kan worden. Bovendien laat Vlaanderen de bibliotheken niet los. De Vlaamse overheid zal een ondersteunende of faciliterende rol opnemen om de bibliotheek naar een relevante maatschappelijke toekomst te leiden als kwaliteitsvol kennis- en informatiecentrum (bv. Opschalen van de digitalisering) in samenwerking met de lokale besturen.”

8.6. Het gegeven dat “de huidige bibliotheekwerking (...) stevig verankerd [is] in het lokale cultuurweefsel” en dat de “autonomie inzake het behoud van bibliotheken (...) daar weinig aan [zal] veranderen”, doet geen afbreuk aan de vaststelling dat de afschaffing van de verplichting voor elke gemeente om, alleen of in een samenwerkingsverband van één of meer andere gemeenten, een openbare bibliotheek te organiseren, met zich brengt dat het hiermee samenhangende recht voor elke burger “op een volledig aanbod van bibliotheek- en informatiedienstverlening”​Voetnoot 28 van het geciteerde advies: Vlaamse Overheid, De openbare bibliotheek van morgen. Inspiratie bij de implementatie van de Vlaamse beleidsprioriteiten Lokaal Cultuurbeleid, Brussel, 2013, 14. verdwijnt, en dit terwijl de openbare bibliotheek als een basisvoorziening​Voetnoot 29 van het geciteerde advies: Artikel 2, 4°, van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid”. en, sinds het decreet van 19 juni 1978 ‘betreffende het Nederlandstalige openbare bibliotheekwerk’, als een openbare dienst, wordt beschouwd. Dat recht vloeit immers rechtstreeks voort uit die verplichting in hoofde van elke gemeente. Tevens wordt voorbijgegaan aan het belang van de bij het voormelde decreet van 19 juni 1978 ingevoerde verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren op de ontwikkeling van het bibliotheeklandschap.​Voetnoot 30 van het geciteerde advies: Zie de memorie van toelichting bij het ontwerp dat het decreet van 13 juli 2001 ‘houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid’ is geworden, Parl.St. Vl.Parl. 2000-01, nr. 735/1, 3, dat in verband met het decreet van 19 juni 1978 het volgende overweegt: “Dit decreet heeft ongetwijfeld gezorgd voor een omwenteling in het bibliotheeklandschap”. Zie ook: J. VAN VAERENBERGH, “Openbare bibliotheken in Vlaanderen”, Cultuurleven, nr. 4, 1999, 14-21; A. VERCRUYSSE, “Wat blijft er nog over van het bibliotheekdecreet?”, in Ons Erfdeel, XXXII, nr. 2, maart-april 1989, 191-198. In de memorie van toelichting bij het ontwerp dat tot dat decreet heeft geleid, werd onder meer het volgende overwogen:

“De wet van 17 oktober 1921 bevat maar enkele dwingende bepalingen. Meer dan vijftig jaar ondervinding hebben bewezen, dat zij voor ‘de gehele bevolking’ geen verantwoord openbaar bibliotheekwezen konden doen ontstaan.

In dit decreet en in de uitvoeringsbesluiten ervan zullen obligatoire maatregelen worden genomen, opdat voor iedereen en overal in het Nederlandstalig landsgedeelte geleidelijk een degelijk openbaar bibliotheekwerk zou tot stand komen.

In elke provincie van het Nederlandse taalgebied hebben al de plattelandsgebieden met hun bevolkingskernen, al de middelgrote centra en al de grootstedelijke gebieden recht op een volwaardige openbare bibliotheekvoorziening. Ook in Brussel-Hoofdstad heeft de bevolking recht op gelijkwaardige adequaat werkende Nederlandstalige instellingen (...).

Dergelijke instellings- en organisatieplicht kan natuurlijk maar alleen aan de overheid worden opgelegd. Wordt daarvoor niet vrijwillig gezorgd dan zullen de gemeenten en de provincies respectievelijk de plaatselijke en de regionale voorzieningen als opdracht krijgen”.​Voetnoot 31 van het geciteerde advies: Parl.St. Cultuurraad voor de Nederlandse Cultuurgemeenschap 1973-74, nr. 119/1, 24.

Bovendien gaat de afschaffing van de verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren niet gepaard met compenserende maatregelen. Ofschoon de gemachtigde gewag maakt van ondersteunende of faciliterende maatregelen van de Vlaamse overheid, bepaalt het ontwerp dienaangaande niets.

Ten slotte dient te worden opgemerkt dat de standstill-verplichting op de decreetgever rust, vermits het luidens artikel 23, tweede lid, van de Grondwet aan de decreetgever toekomt om, onder meer, de culturele rechten te waarborgen. Hij kan die verplichting niet op de lokale besturen afwentelen door ervan uit te gaan dat zij de bestaande bibliotheken zullen behouden.

8.7. De stellers van het ontwerp moeten kunnen aantonen dat er, ondanks het voorgaande, geen aanzienlijke vermindering is van het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde wetgeving, zijnde artikel 9 van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid’.

Indien zij daar niet in slagen, zullen zij moeten kunnen aantonen dat die aanzienlijke vermindering wordt verantwoord door relevante redenen van algemeen belang. Het verdient aanbeveling om in dat geval de verantwoording op te nemen in de memorie van toelichting, zodat het Vlaams Parlement zich erover kan uitspreken. Daarbij moet inzonderheid worden verantwoord waarom de verplichting om een bibliotheek te organiseren wordt afgeschaft, terwijl overige verplichtingen in hoofde van de gemeente, zoals de verplichting om een jeugdraad​Voetnoot 32 van het geciteerde advies: Artikel 5, § 1, eerste lid, van het decreet van 6 juli 2012 ‘houdende de ondersteuning en stimulering van het lokaal jeugdbeleid en de bepaling van het provinciaal jeugdbeleid’, zoals vervangen bij artikel 11 van het ontwerp., een cultuurraad​Voetnoot 33 van het geciteerde advies: Artikel 54 van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid’. en een sportraad​Voetnoot 34 van het geciteerde advies: Artikel 15 van het decreet van 6 juli 2012 ‘houdende het stimuleren en subsidiëren van een lokaal sportbeleid’. op te richten, behouden blijven.

Uit de memorie van toelichting en uit het antwoord van de gemachtigde blijkt dienaangaande dat de afschaffing van de verplichting voor elke gemeente om, al dan niet in een samenwerkingsverband van één of meer andere gemeenten, een openbare bibliotheek te organiseren, wordt verantwoord door de wil van de decreetgever om het gemeentelijk belang te verruimen, wat er op neerkomt dat de decreetgever van oordeel is dat het waarborgen van het recht op toegang tot een bibliotheek beter op het niveau van de gemeenten wordt geregeld. Het zal aan het Grondwettelijk Hof toekomen te beoordelen of dit motief beschouwd kan worden als een motief van algemeen belang."