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uit: De gecoördineerde Grondwet

Blz. 112:

“OBSERVATIONS GÉNÉRALES

Article 23 de la Constitution et principe de légalité des subventions en matières culturelles

1. En matière de subvention dans les matières culturelles, compte-tenu du principe de légalité qui découle de l’article 23 de la Constitution ​ Voetnoot 1 van het geciteerde advies: Sur la portée de ce principe, il est renvoyé à l’avis n° 63964/4/VR donné le 16 octobre 2018 sur un avant-projet devenu l’ordonnance du 25 avril 2019 ‘relative au patrimoine culturel mobilier et immatériel de la Région de Bruxelles-Capitale’, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/63964.pdf. , il revient en principe au législateur de déterminer avec précision la nature des dépenses couvertes par la subvention, les éléments essentiels de celle-ci, notamment les conditions d’obtention, les montants alloués ou le mode de calcul de ceux-ci, habituellement exprimé en pourcentage, avec la détermination éventuelle des minimums et maximums. Certes, selon l’article 58, alinéa 2, du décret de la Communauté française du 20 décembre 2011 ‘portant organisation du budget et de la comptabilité des Services du Gouvernement de la Communauté française’,

« [u]ne convention peut être conclue entre le bénéficiaire de la subvention et l’instance subsidiante afin de fixer la portée de l’activité que le bénéficiaire s’engage à exécuter et le soutien financier y relatif qui lui sera alloué ».  

Mais, comme la section de législation l’a déjà observé :

« Une subvention ne peut […] être instituée exclusivement par une convention même si rien n’empêche, comme la section de législation l’a déjà observé, qu’elle soit mise en œuvre dans le cadre d’une convention qui apparaît alors comme l’acte d’exécution d’une norme préexistante qui en a réglé les éléments essentiels » ​ Voetnoot 2 van het geciteerde advies: En ce sens, voir notamment l’avis n° 50.466/2 donné le 9 novembre 2011 sur un avant-projet devenu le décret de la Communauté française du 20 décembre 2011 ‘portant organisation du budget et de la comptabilité des Services du Gouvernement de la Communauté française’, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/50466.pdf. .

2. S’agissant de subventions intervenant dans des matières culturelles au sens de l’article 23 de la Constitution, et de manière plus spécifique encore, pour les matières visées par la loi du Pacte culturel, comme c’est le cas en l’espèce, la section de législation a également rappelé qu’

« [i]l appartient au législateur de fixer lui-même par décret les éléments principaux [des aides], à savoir leur objet, les montants, les conditions d’octroi de chaque prix, leur périodicité [...]. Toute habilitation donnée au Gouvernement ne peut porter en ces matières que sur des modalités accessoires » ​ Voetnoot 3 van het geciteerde advies: Voir, à ce propos, l’avis n° 42.097/4 donné le 5 février 2007 sur un projet d’arrêté du Gouvernement de la Communauté française ‘réglementant l’attribution des prix littéraires du Ministère de la Communauté française’, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/42097.pdf.

Le principe de légalité combiné avec les principes d’égalité et de non-discrimination consacrés par les articles 10 et 11 de la Constitution exige aussi, en principe, que les bénéficiaires potentiels des subventions puissent identifier, par référence au dispositif du décret, s’ils remplissent les conditions requises pour en bénéficier ​ Voetnoot 4 van het geciteerde advies: Voir notamment, l’avis n° 36.678/4 donné le 22 mars 2004 sur un avant-projet devenu le décret du 12 mai 2004 ‘relatif aux Centres d’Archives privées en Communauté française de Belgique’, http://www.raadvstconsetat.be/dbx/avis/36678.pdf et l’avis n° 42.281/4 donné le 5 mars 2007 sur un projet devenu le décret du 2 juillet 2007 ‘visant le subventionnement de la formation des jeunes footballeurs’, http://www.raadvstconsetat.be/dbx/avis/42281.pdf. Voir également l’avis n° 44.730/4 donné le 9 juillet 2008 sur un avant-projet devenu le décret du 24 octobre 2008 ‘déterminant les conditions de subventionnement de l’emploi dans les secteurs socioculturels de la Communauté française’, en particulier l’observation 2 formulée sous l’article 39 de l’avant-projet, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/44730.pdf et l’avis n° 45.780/4 donné le 26 janvier 2009 sur un projet devenu le décret du 26 mars 2009 ‘fixant les conditions d’agrément et d’octroi de subventions aux organisations de jeunesse’, en particulier l’observation 2 formulée sous le point I « L’imprécision des critères d’agrément et le risque d’arbitraire qui en découle » ainsi que l’observation 3 formulée sous le point III « Le respect des règles en matière d’octroi de subventions », http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/45780.pdf, .  

Les articles 10, 13 et 14 de la loi du Pacte culturel consacrent certaines applications de ces principes, insistant notamment sur la nécessité de transparence, comme en témoigne l’exigence de publier, en annexe du budget, la liste détaillée des bénéficiaires des subventions, en mentionnant les sommes et avantages octroyés.  

À ce propos, en l’espèce,  

1° Certaines subventions concernées par l’avant-projet visent à soutenir des activités culturelles régulières, si bien qu’elles entrent dans les prévisions de l’article 10, alinéa 1er, de la loi du Pacte culturel, qui dispose :

« Les règles d’agréation et d’octroi de subsides en espèces ou en nature en faveur d’activités culturelles régulières ne peuvent être établies selon les cas qu’en vertu d’une loi, d’un décret ou d’une délibération de l’assemblée représentative de l’autorité publique ».  

Les aides concernées sont celles qui sont accordées sous la forme de contrats de création, de services et de diffusion ​ Voetnoot 5 van het geciteerde advies : Chapitre IV – articles 52 à 61/11 en projet (articles 47 à 86 de l’avant-projet à l’examen). , ainsi que de contrats-programmes ​ Voetnoot 6 van het geciteerde advies: Chapitre V – articles 62 à 68 en projet (articles 87 à 102 de l’avant-projet à l’examen).-​ Voetnoot 7 van het geciteerde advies: Pour l’énumération de l’ensemble de ces aides, voir l’article 35 en projet (article 15 de l’avant-projet à l’examen). .  

Il résulte de l’économie de la loi du Pacte culturel et en particulier de son article 10, qu’un texte législatif qui se rapporte à un régime d’agréation et d’octroi de subventions en faveur d’activités culturelles régulières doit circonscrire de manière précise, au titre des conditions d’octroi des aides envisagées, les actions pour lesquelles les subventions prévues peuvent être allouées ​ Voetnoot 8 van het geciteerde advies: Voir en ce sens l’avis n° 63964/4/VR..

2° Par ailleurs, d’autres aides concernent des activités ponctuelles. Il s’agit des bourses ​ Voetnoot 9 van het geciteerde advies: Articles 42 à 46 en projet (articles 24 à 33 de l’avant-projet à l’examen). et des aides aux projets ​ Voetnoot 10 van het geciteerde advies: Articles 47 à 51 en projet (articles 34 à 46 de l’avant-projet à l’examen).-​ Voetnoot 11 van het geciteerde advies: Pour l’énumération de ces aides, voir également l’article 35 en projet (article 15 de l’avant-projet à l’examen). .  

La loi du Pacte culturel, en son chapitre VI, attache des garanties particulières à l’octroi des encouragements individualisés.

Ainsi les articles 13 et 14 de cette loi précisent ceci :

« Art. 13. Dans le domaine des arts, des lettres et des sciences, toute intervention ou encouragement des autorités publiques se fonde exclusivement sur des critères artistiques, esthétiques et scientifiques.

L’égalité des droits entre les citoyens, quelles que soient leurs convictions, doit être assurée, en ce qui concerne notamment l’octroi de prix, bourses, prêts et allocations quelconques, la participation aux compétitions sportives et activités culturelles, et l’encouragement à la recherche.

Art. 14. Toute autorité publique qui octroie des subventions et encouragements à des individus, organisations ou organismes exerçant des activités d’ordre culturel, doit publier chaque année en annexe à son budget, la liste détaillée des bénéficiaires avec indication des sommes et avantages ».

2. Au regard des principes ainsi rappelés, certaines modifications que le texte en projet entend apporter au décret-cadre s’exposent à critique. Il en va ainsi essentiellement des articles suivants :  

1° L’article 41/1 en projet (article 23 de l’avant-projet à l’examen), qui habilite purement et simplement le Gouvernement à déterminer les modalités de modification, de suspension et de résiliation des aides, et précise uniquement, sur ce point, que, sauf certaines exceptions y énumérées, aucune aide ne peut être suspendue, modifiée ou résiliée sans avoir été soumis au préalable à l’avis de la Commission d’avis compétente ;  

2° L’article 53 en projet (article 52 de l’avant-projet à l’examen), qui fait usage de la notion de « créations abouties et reconnues dans le secteur professionnel des arts de la scène », notion de prime abord peu claire, et non autrement définie ;  

3° Des articles 54, 1°, c), en projet, 55, alinéa 1er, 5°, en projet, 61/7, alinéa 1er , 1°, c), en projet, 61/8, alinéa 1er, 5°, en projet, 64, alinéa 1er, 1°, c), en projet, et 65, alinéa 1er , 5°, en projet (articles 54, 55, 80, 81, 92 et 93 de l’avant-projet à l’examen) qui emploient les notions, dont la portée n’apparait pas avec suffisamment de clarté, d’« actions mises en place pour favoriser l’exercice de leurs libertés et droits culturels par les publics » ou d’« impact du projet sur l’exercice par les publics de leurs libertés et droits culturels » ;

4° L’article 60, 4°, en projet (article 65 de l’avant-projet à l’examen) et l’article 61/6, 4°, en projet (article 78 de l’avant-projet à l’examen) qui imposent au demandeur de justifier d’une « intégration dans les réseaux professionnels du secteur des arts de la scène », sans autrement définir cette exigence par des critères concrets ;  

5° Les articles 55 [lire 56], 4°, 6°, et 7°, en projet, 61/2, 4°, 6° et 7°, en projet, 61/9, 4°, 5° et 7°, en projet, et 66, alinéa 1er, 6° et 8°, en projet (articles 57, 70, 83 et 96 de l’avant-projet à l’examen), selon lesquels, en fonction du cas, le contrat concerné doit contenir notamment « les modalités d’évaluation du projet », « les modalités de contrôle financier exercé par la Communauté française, en ce compris les modalités d’établissement d’un plan d’assainissement s’il y a lieu » et « les modalités de suspension, modification, résiliation et renouvellement du contrat », tous éléments qui ne peuvent être déterminés contractuellement, mais donc les aspects essentiels doivent être fixés par le législateur ​ Voetnoot 12 van het geciteerde advies: En outre, se pose la question se pose de savoir comment ces dispositions seront appelées à se combiner avec les autres dispositions de l’avant-projet qui doivent être mises en lien avec les différents aspects ici envisagés, tel l’article 41/1 en projet, cité au point 1° ci-avant. ;  

6° L’article 66, alinéa 3, en projet (article 96 de l’avant-projet à l’examen), qui se borne à prévoir que

« [l]orsque l’opérateur est structurellement soutenu par plusieurs autorités publiques, le contrat-programme peut être signé conjointement par celles-ci », ce

sans fixer les éléments essentiels de ce régime d’aides communes, ni déterminer les autres autorités publiques concernées ; au demeurant, il convient de souligner que si ces « autres autorités publiques » ne relevaient pas des compétences de la Communauté française, il est probable que la conclusion d’un accord de coopération soumis à l’assentiment des différents législateurs concernés serait probablement nécessaire pour mettre en place ce régime commun.  

Ces dispositions seront revues en conséquence.”