Annotaties van Toegevoegd aan de afdruklijst
uit: De gecoördineerde Grondwet
Rechtspraak en adviezen
Grondwettelijk Hof 30 september 2021, nr. 117/2021
“B.26.1. Krachtens artikel 23 van de Grondwet heeft ieder het recht een menswaardig leven te leiden en waarborgen de wetgevers daartoe, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten onder meer het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing.
B.26.2. Krachtens artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten heeft eenieder het recht om deel te nemen aan het culturele leven en de door de verdragsstaten te nemen maatregelen om tot de volledige verwezenlijking van dat recht te komen, houden mede die in welke noodzakelijk zijn voor het behoud, de ontwikkeling en de verbreiding van wetenschap en cultuur.
B.26.3. Culturele ontplooiing verwijst naar al de wijzen waarop individuen, groepen van individuen en gemeenschappen hun humaniteit uitdrukken, betekenis geven aan hun bestaan en hun wereldbeeld vormgeven. Dit omvat onder meer godsdienst of overtuiging, en de daarmee verbonden rites en ceremonies (zie in die zin Comité voor economische, sociale en culturele rechten, Algemene commentaar nr. 21 over het recht van eenieder om deel te nemen aan het culturele leven, § 13).”
Grondwettelijk Hof 28 april 2023, nr. 68/2023
“B.64.2. Artikel 23, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat ieder het recht heeft een menswaardig leven te leiden en het derde lid, 5°, ervan vermeldt onder de economische, sociale en culturele rechten « het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing ». Die bepaling preciseert niet wat dat recht, waarvan enkel het beginsel wordt uitgedrukt, impliceert, aangezien elke wetgever ermee belast is dat recht te waarborgen, overeenkomstig artikel 23, tweede lid, « rekening houdend met de overeenkomstige plichten ». De bevoegde wetgever kan daarbij aan dat recht beperkingen stellen. Die beperkingen zouden slechts ongrondwettig zijn indien ze niet redelijk verantwoord zijn.”
Zie, in dezelfde zin:
Advies 57.317/3 van van de Raad van State van 27 april 2015 over een voorontwerp van decreet van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest ‘tot wijziging van diverse decreten houdende de subsidiëring aan de lokale besturen’, Parl.St. Vlaams Parlement 2014-2015, nr. 357/1
Blz. 107:
"8.2. Luidens artikel 23, eerste en tweede lid, van de Grondwet heeft ieder het recht om een menswaardig leven te leiden en waarborgen de wet, het decreet of de ordonnantie, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, daartoe de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten onder meer het recht op culturele ontplooiing (artikel 23, derde lid, 5°, van de Grondwet). In de parlementaire voorbereiding van die grondwetsbepaling werd in verband met het recht op culturele ontplooiing het volgende vooropgesteld:
“De stellers vinden het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing één van de hoekstenen van de sociale democratie. Thans volstaat de vorming, tijdens de jeugdjaren op de schoolbanken genoten, niet meer om in het volwassen leven op een volwaardige manier te participeren aan het maatschappelijke leven. Tijdens de volwassenheid, maar tevens van in het prilste begin van het leven, moet de overheid alles in werk stellen om een cultureel ontplooide mens te scheppen.
Dit impliceert dat de cultuur er moet zijn voor iedereen. Teneinde dit te verwezenlijken rust op de overheid voornamelijk de plicht tal van drempels, die nu nog te hoog zijn, te verlagen en tevens erover te waken dat culturele verdraagzaamheid in alle geledingen van de bevolking heerst. De culturele activiteiten moeten financieel binnen het bereik blijven van de minderbegoeden onder ons. Met dit artikel stellen we ons een maatschappij voor met een pluralistisch waardenstelsel, waarin alle culturele activiteiten vrijelijk kunnen ontplooid worden. Een brede culturele ontplooiing en een zinvolle vrijetijdsbesteding leiden tot een dergelijke maatschappij. Door dit recht derhalve op te nemen als grondrechten in de fundamentele akte neemt de overheid de verplichting op zich een cultureel beleid te voeren dat deze dimensie bezit”.Voetnoot 21 van het geciteerde advies: Toelichting bij de tekst voorgesteld door de heren Stroobant en Taminiaux c.s., Parl.St. Senaat B.Z. 1991-92, nr. 100-2/3°, 20.
Zodoende beklemtoont de Grondwetgever de noodzaak om de toegang tot culturele activiteiten te waarborgen en allerlei drempels, inzonderheid van financiële aard, te verlagen.Voetnoot 22 van het geciteerde advies: Zie hieromtrent C. ROMAINVILLE, Le droit à la culture, un réalité juridique. Le régime juridique du droit de participer à la vie culturelle en droit constitutionnel et en droit international, Brussel, Bruylant, 2014, 282-283 en 402-405.
8.3. De verplichting waarin de decreetgever voorziet voor elke gemeente om, alleen of in een samenwerkingsverband van één of meer andere gemeenten, een openbare bibliotheek te organiseren, is één van de manieren waarop de decreetgever uitvoering kan geven aan de verplichting om het grondrecht op culturele ontplooiing te waarborgen, zodat artikel 23 van de Grondwet van toepassing is. Voetnoot 23 van het geciteerde advies: Het Grondwettelijk Hof heeft alvast de subsidievoorwaarde dat de openbare bibliotheek jaarlijks minstens 75 percent van de middelen bestemd voor de aankoop van gedrukte materialen moet besteden aan Nederlandstalige publicaties, getoetst aan artikel 23, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet: GwH 24 juni 2003, nr. 88/2003, B.5.2-B.7. Zie ook C.ROMAINVILLE, o.c., 403. Tegenover de verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren, staat immers het recht voor elke burger op toegang tot een dergelijke bibliotheek. De decreetgever heeft bovendien de rol van de openbare bibliotheek als cultuurinstrument uitdrukkelijk erkend. Bij artikel 2, 4°, van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid’ wordt een openbare bibliotheek immers omschreven als een basisvoorziening waar elke burger terecht kan met zijn vragen over, onder meer cultuur. Nog volgens die bepaling is de openbare bibliotheek “actief op het vlak van geletterdheid, cultuurspreiding en cultuurparticipatie”. In de memorie van toelichting bij het ontwerp dat het decreet van 6 juli 2012 is geworden, werd de verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren als volgt verantwoord:
“In alle gemeenten zijn de bibliotheken belangrijke actoren bij de vormgeving en de uitvoering van het gemeentelijk cultuurbeleid. Hun werking moet dan ook afgestemd worden op de andere culturele actoren in de gemeente. Verbonden met andere actoren uit het culturele gebeuren is de openbare bibliotheek in de lokale samenleving een belangrijk onderdeel binnen de sociale, de culturele, en de educatieve context”.Voetnoot 24 van het geciteerde advies: Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1587/1, 12.
8.4. Het Grondwettelijk Hof heeft geoordeeld dat artikel 23 van de Grondwet inzake het recht op sociale bijstand (artikel 23, eerste lid, en derde lid, 2°, van de Grondwet), het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid (artikel 23, derde lid, 1°, van de Grondwet), het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu (artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet) en het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en de geneeskundige en juridische bijstand (artikel 23, derde lid, 2°, van de Grondwet) een standstill-verplichting inhoudt. Voetnoot 25 van het geciteerde advies: Zie o.m. GwH 3 februari 2011, nr. 19/2011, B.8.1; GwH 3 februari 2011, nr. 22/2011, B.3.2; GwH 18 mei 2011, nr. 75/2011, B.3.1; GwH 31 mei 2011, nr. 102/2011, B.3.2; GwH 27 juli 2011, nr. 135/2011, B.5.2; GwH 25 januari 2012, nr. 11/2012, B.4.2; GwH 3 mei 2012, nr. 58/2012, B.2.2; GwH 20 december 2012, nr. 159/2012, B.8.1; GwH 14 februari 2013, nr. 7/2013, B.68.3; GwH 18 juli 2013, nr. 108/2013, B.10.2; GwH 19 december 2013, nr. 177/2013, B.5; GwH 30 juni 2014, nr. 95/2014, B.6.2 en B.36.2; GwH 17 juli 2014, nr. 107/2014, B.23. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat het anders zou zijn inzake het bij artikel 23,derde lid, 5°, van de Grondwet gewaarborgde recht op culturele ontplooiing. Bij de bespreking van wat artikel 23 van de Grondwet is geworden werd in de Senaat een amendement aangenomen waarmee werd beoogd de sociale en economische rechten gelijk te schakelen met de culturele rechten. Dit amendement werd verantwoord op grond van de overweging dat “er (...) geen duidelijke motivering [is] om die culturele rechten ondergeschikt te maken aan de sociale of economische rechten”Voetnoot 26 van het geciteerde advies: Parl.St. Senaat BZ 1991-92, nr. 100-2/3°, Commissiestuk nr. 1, 2.
De voormelde standstill-verplichting staat eraan in de weg “dat de bevoegde wetgever het beschermingsniveau dat door de van toepassing zijnde wetgeving geboden wordt in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang”. Voetnoot 27 van het geciteerde advies: Vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof: zie bv. GwH 17 juli 2014, nr. 107/2014, B.23.
Bijgevolg dient te worden nagegaan 1) of er een aanzienlijke vermindering is van het beschermingsniveau dat door de van toepassing zijnde wetgeving wordt geboden en, zo ja, 2) of er voor die aanzienlijke vermindering redenen van algemeen belang zijn.
8.5. Ondervraagd over de bestaanbaarheid van artikel 12 van het ontwerp met de standstill-verplichting die artikel 23 van de Grondwet bevat inzake het recht op culturele ontplooiing, heeft de gemachtigde het volgende geantwoord:
“Het Grondwettelijk Hof heeft nog niet voor alle grondrechten een standstill aanvaard en de standstill-verplichting is hoe dan ook niet absoluut. Artikel 23 GW is niet geschonden wanneer de vermindering van het beschermingsniveau niet aanzienlijk is of wel aanzienlijk maar hiervoor redenen van algemeen belang bestaan.
In dit geval is de schending van het beschermingsniveau, voor zover hiervan al sprake kan zijn, niet aanzienlijk. De huidige bibliotheekwerking is stevig verankerd in het lokale cultuurweefsel. De autonomie inzake het behoud van bibliotheken die nu volledig wordt overgelaten aan de lokale besturen, zal daar weinig aan veranderen. Zowel de sector als de lokale besturen zijn matuur genoeg om hierover zelf beslissingen te nemen, zonder tussenkomst van Vlaanderen. De lokale besturen kunnen nl zelf het best inschatten op welke wijze het lokale cultuurbeleid (met inbegrip van de bibliotheekwerking) het best wordt ingevuld. De belangrijkste taken van een bibliotheek liggen op het vlak van informatiebemiddeling en cultuurspreiding, aangevuld met de zorg om het documentair erfgoed en het bevorderen van de ontmoeting (MvT decreet Lokaal Cultuurbeleid), als een lokaal bestuur deze doelstelling op een andere manier wil bereiken, moet dit ook mogelijk zijn.
De nieuwe regeling zorgt niet voor een drastische inperking van de bestaande culturele rechten en vormt geen inperking van het recht op culturele ontplooiing. Wel kan het zijn dat een lokaal bestuur deze op een andere manier gaat invullen, bijvoorbeeld door te beslissen om met een andere gemeente samen te werken om een gemeenschappelijke bibliotheek open te houden (wat eigenlijk nu reeds in een aantal gemeenten het geval is).
Indien de bibliotheekplicht behouden blijft, maar er geen financiering meer tegenover staat, kan de vraag gesteld worden op welke wijze aan deze verplichting nog een kwalitatieve invulling gegeven kan worden. Bovendien laat Vlaanderen de bibliotheken niet los. De Vlaamse overheid zal een ondersteunende of faciliterende rol opnemen om de bibliotheek naar een relevante maatschappelijke toekomst te leiden als kwaliteitsvol kennis- en informatiecentrum (bv. Opschalen van de digitalisering) in samenwerking met de lokale besturen.”
8.6. Het gegeven dat “de huidige bibliotheekwerking (...) stevig verankerd [is] in het lokale cultuurweefsel” en dat de “autonomie inzake het behoud van bibliotheken (...) daar weinig aan [zal] veranderen”, doet geen afbreuk aan de vaststelling dat de afschaffing van de verplichting voor elke gemeente om, alleen of in een samenwerkingsverband van één of meer andere gemeenten, een openbare bibliotheek te organiseren, met zich brengt dat het hiermee samenhangende recht voor elke burger “op een volledig aanbod van bibliotheek- en informatiedienstverlening”Voetnoot 28 van het geciteerde advies: Vlaamse Overheid, De openbare bibliotheek van morgen. Inspiratie bij de implementatie van de Vlaamse beleidsprioriteiten Lokaal Cultuurbeleid, Brussel, 2013, 14. verdwijnt, en dit terwijl de openbare bibliotheek als een basisvoorzieningVoetnoot 29 van het geciteerde advies: Artikel 2, 4°, van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid”. en, sinds het decreet van 19 juni 1978 ‘betreffende het Nederlandstalige openbare bibliotheekwerk’, als een openbare dienst, wordt beschouwd. Dat recht vloeit immers rechtstreeks voort uit die verplichting in hoofde van elke gemeente. Tevens wordt voorbijgegaan aan het belang van de bij het voormelde decreet van 19 juni 1978 ingevoerde verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren op de ontwikkeling van het bibliotheeklandschap.Voetnoot 30 van het geciteerde advies: Zie de memorie van toelichting bij het ontwerp dat het decreet van 13 juli 2001 ‘houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid’ is geworden, Parl.St. Vl.Parl. 2000-01, nr. 735/1, 3, dat in verband met het decreet van 19 juni 1978 het volgende overweegt: “Dit decreet heeft ongetwijfeld gezorgd voor een omwenteling in het bibliotheeklandschap”. Zie ook: J. VAN VAERENBERGH, “Openbare bibliotheken in Vlaanderen”, Cultuurleven, nr. 4, 1999, 14-21; A. VERCRUYSSE, “Wat blijft er nog over van het bibliotheekdecreet?”, in Ons Erfdeel, XXXII, nr. 2, maart-april 1989, 191-198. In de memorie van toelichting bij het ontwerp dat tot dat decreet heeft geleid, werd onder meer het volgende overwogen:
“De wet van 17 oktober 1921 bevat maar enkele dwingende bepalingen. Meer dan vijftig jaar ondervinding hebben bewezen, dat zij voor ‘de gehele bevolking’ geen verantwoord openbaar bibliotheekwezen konden doen ontstaan.
In dit decreet en in de uitvoeringsbesluiten ervan zullen obligatoire maatregelen worden genomen, opdat voor iedereen en overal in het Nederlandstalig landsgedeelte geleidelijk een degelijk openbaar bibliotheekwerk zou tot stand komen.
In elke provincie van het Nederlandse taalgebied hebben al de plattelandsgebieden met hun bevolkingskernen, al de middelgrote centra en al de grootstedelijke gebieden recht op een volwaardige openbare bibliotheekvoorziening. Ook in Brussel-Hoofdstad heeft de bevolking recht op gelijkwaardige adequaat werkende Nederlandstalige instellingen (...).
Dergelijke instellings- en organisatieplicht kan natuurlijk maar alleen aan de overheid worden opgelegd. Wordt daarvoor niet vrijwillig gezorgd dan zullen de gemeenten en de provincies respectievelijk de plaatselijke en de regionale voorzieningen als opdracht krijgen”.Voetnoot 31 van het geciteerde advies: Parl.St. Cultuurraad voor de Nederlandse Cultuurgemeenschap 1973-74, nr. 119/1, 24.
Bovendien gaat de afschaffing van de verplichting voor elke gemeente om een openbare bibliotheek te organiseren niet gepaard met compenserende maatregelen. Ofschoon de gemachtigde gewag maakt van ondersteunende of faciliterende maatregelen van de Vlaamse overheid, bepaalt het ontwerp dienaangaande niets.
Ten slotte dient te worden opgemerkt dat de standstill-verplichting op de decreetgever rust, vermits het luidens artikel 23, tweede lid, van de Grondwet aan de decreetgever toekomt om, onder meer, de culturele rechten te waarborgen. Hij kan die verplichting niet op de lokale besturen afwentelen door ervan uit te gaan dat zij de bestaande bibliotheken zullen behouden.
8.7. De stellers van het ontwerp moeten kunnen aantonen dat er, ondanks het voorgaande, geen aanzienlijke vermindering is van het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde wetgeving, zijnde artikel 9 van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid’.
Indien zij daar niet in slagen, zullen zij moeten kunnen aantonen dat die aanzienlijke vermindering wordt verantwoord door relevante redenen van algemeen belang. Het verdient aanbeveling om in dat geval de verantwoording op te nemen in de memorie van toelichting, zodat het Vlaams Parlement zich erover kan uitspreken. Daarbij moet inzonderheid worden verantwoord waarom de verplichting om een bibliotheek te organiseren wordt afgeschaft, terwijl overige verplichtingen in hoofde van de gemeente, zoals de verplichting om een jeugdraadVoetnoot 32 van het geciteerde advies: Artikel 5, § 1, eerste lid, van het decreet van 6 juli 2012 ‘houdende de ondersteuning en stimulering van het lokaal jeugdbeleid en de bepaling van het provinciaal jeugdbeleid’, zoals vervangen bij artikel 11 van het ontwerp., een cultuurraadVoetnoot 33 van het geciteerde advies: Artikel 54 van het decreet van 6 juli 2012 ‘betreffende het Lokaal Cultuurbeleid’. en een sportraadVoetnoot 34 van het geciteerde advies: Artikel 15 van het decreet van 6 juli 2012 ‘houdende het stimuleren en subsidiëren van een lokaal sportbeleid’. op te richten, behouden blijven.
Uit de memorie van toelichting en uit het antwoord van de gemachtigde blijkt dienaangaande dat de afschaffing van de verplichting voor elke gemeente om, al dan niet in een samenwerkingsverband van één of meer andere gemeenten, een openbare bibliotheek te organiseren, wordt verantwoord door de wil van de decreetgever om het gemeentelijk belang te verruimen, wat er op neerkomt dat de decreetgever van oordeel is dat het waarborgen van het recht op toegang tot een bibliotheek beter op het niveau van de gemeenten wordt geregeld. Het zal aan het Grondwettelijk Hof toekomen te beoordelen of dit motief beschouwd kan worden als een motief van algemeen belang."
Advies 71.541/4 van de Raad van State van 29 juni 2022 over een voorontwerp van decreet ‘modifiant le décret-cadre du 10 avril 2003 relatif à la reconnaissance et au subventionnement du secteur professionnel des arts de la scène’, Parl.St. Franse Gemeenschap 2021-2022, nr. 423/1
Blz. 112:
“OBSERVATIONS GÉNÉRALES
Article 23 de la Constitution et principe de légalité des subventions en matières culturelles
1. En matière de subvention dans les matières culturelles, compte-tenu du principe de légalité qui découle de l’article 23 de la Constitution Voetnoot 1 van het geciteerde advies: Sur la portée de ce principe, il est renvoyé à l’avis n° 63964/4/VR donné le 16 octobre 2018 sur un avant-projet devenu l’ordonnance du 25 avril 2019 ‘relative au patrimoine culturel mobilier et immatériel de la Région de Bruxelles-Capitale’, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/63964.pdf. , il revient en principe au législateur de déterminer avec précision la nature des dépenses couvertes par la subvention, les éléments essentiels de celle-ci, notamment les conditions d’obtention, les montants alloués ou le mode de calcul de ceux-ci, habituellement exprimé en pourcentage, avec la détermination éventuelle des minimums et maximums. Certes, selon l’article 58, alinéa 2, du décret de la Communauté française du 20 décembre 2011 ‘portant organisation du budget et de la comptabilité des Services du Gouvernement de la Communauté française’,
« [u]ne convention peut être conclue entre le bénéficiaire de la subvention et l’instance subsidiante afin de fixer la portée de l’activité que le bénéficiaire s’engage à exécuter et le soutien financier y relatif qui lui sera alloué ».
Mais, comme la section de législation l’a déjà observé :
« Une subvention ne peut […] être instituée exclusivement par une convention même si rien n’empêche, comme la section de législation l’a déjà observé, qu’elle soit mise en œuvre dans le cadre d’une convention qui apparaît alors comme l’acte d’exécution d’une norme préexistante qui en a réglé les éléments essentiels » Voetnoot 2 van het geciteerde advies: En ce sens, voir notamment l’avis n° 50.466/2 donné le 9 novembre 2011 sur un avant-projet devenu le décret de la Communauté française du 20 décembre 2011 ‘portant organisation du budget et de la comptabilité des Services du Gouvernement de la Communauté française’, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/50466.pdf. .
2. S’agissant de subventions intervenant dans des matières culturelles au sens de l’article 23 de la Constitution, et de manière plus spécifique encore, pour les matières visées par la loi du Pacte culturel, comme c’est le cas en l’espèce, la section de législation a également rappelé qu’
« [i]l appartient au législateur de fixer lui-même par décret les éléments principaux [des aides], à savoir leur objet, les montants, les conditions d’octroi de chaque prix, leur périodicité [...]. Toute habilitation donnée au Gouvernement ne peut porter en ces matières que sur des modalités accessoires » Voetnoot 3 van het geciteerde advies: Voir, à ce propos, l’avis n° 42.097/4 donné le 5 février 2007 sur un projet d’arrêté du Gouvernement de la Communauté française ‘réglementant l’attribution des prix littéraires du Ministère de la Communauté française’, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/42097.pdf.
Le principe de légalité combiné avec les principes d’égalité et de non-discrimination consacrés par les articles 10 et 11 de la Constitution exige aussi, en principe, que les bénéficiaires potentiels des subventions puissent identifier, par référence au dispositif du décret, s’ils remplissent les conditions requises pour en bénéficier Voetnoot 4 van het geciteerde advies: Voir notamment, l’avis n° 36.678/4 donné le 22 mars 2004 sur un avant-projet devenu le décret du 12 mai 2004 ‘relatif aux Centres d’Archives privées en Communauté française de Belgique’, http://www.raadvstconsetat.be/dbx/avis/36678.pdf et l’avis n° 42.281/4 donné le 5 mars 2007 sur un projet devenu le décret du 2 juillet 2007 ‘visant le subventionnement de la formation des jeunes footballeurs’, http://www.raadvstconsetat.be/dbx/avis/42281.pdf. Voir également l’avis n° 44.730/4 donné le 9 juillet 2008 sur un avant-projet devenu le décret du 24 octobre 2008 ‘déterminant les conditions de subventionnement de l’emploi dans les secteurs socioculturels de la Communauté française’, en particulier l’observation 2 formulée sous l’article 39 de l’avant-projet, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/44730.pdf et l’avis n° 45.780/4 donné le 26 janvier 2009 sur un projet devenu le décret du 26 mars 2009 ‘fixant les conditions d’agrément et d’octroi de subventions aux organisations de jeunesse’, en particulier l’observation 2 formulée sous le point I « L’imprécision des critères d’agrément et le risque d’arbitraire qui en découle » ainsi que l’observation 3 formulée sous le point III « Le respect des règles en matière d’octroi de subventions », http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/45780.pdf, .
Les articles 10, 13 et 14 de la loi du Pacte culturel consacrent certaines applications de ces principes, insistant notamment sur la nécessité de transparence, comme en témoigne l’exigence de publier, en annexe du budget, la liste détaillée des bénéficiaires des subventions, en mentionnant les sommes et avantages octroyés.
À ce propos, en l’espèce,
1° Certaines subventions concernées par l’avant-projet visent à soutenir des activités culturelles régulières, si bien qu’elles entrent dans les prévisions de l’article 10, alinéa 1er, de la loi du Pacte culturel, qui dispose :
« Les règles d’agréation et d’octroi de subsides en espèces ou en nature en faveur d’activités culturelles régulières ne peuvent être établies selon les cas qu’en vertu d’une loi, d’un décret ou d’une délibération de l’assemblée représentative de l’autorité publique ».
Les aides concernées sont celles qui sont accordées sous la forme de contrats de création, de services et de diffusion Voetnoot 5 van het geciteerde advies : Chapitre IV – articles 52 à 61/11 en projet (articles 47 à 86 de l’avant-projet à l’examen). , ainsi que de contrats-programmes Voetnoot 6 van het geciteerde advies: Chapitre V – articles 62 à 68 en projet (articles 87 à 102 de l’avant-projet à l’examen).- Voetnoot 7 van het geciteerde advies: Pour l’énumération de l’ensemble de ces aides, voir l’article 35 en projet (article 15 de l’avant-projet à l’examen). .
Il résulte de l’économie de la loi du Pacte culturel et en particulier de son article 10, qu’un texte législatif qui se rapporte à un régime d’agréation et d’octroi de subventions en faveur d’activités culturelles régulières doit circonscrire de manière précise, au titre des conditions d’octroi des aides envisagées, les actions pour lesquelles les subventions prévues peuvent être allouées Voetnoot 8 van het geciteerde advies: Voir en ce sens l’avis n° 63964/4/VR..
2° Par ailleurs, d’autres aides concernent des activités ponctuelles. Il s’agit des bourses Voetnoot 9 van het geciteerde advies: Articles 42 à 46 en projet (articles 24 à 33 de l’avant-projet à l’examen). et des aides aux projets Voetnoot 10 van het geciteerde advies: Articles 47 à 51 en projet (articles 34 à 46 de l’avant-projet à l’examen).- Voetnoot 11 van het geciteerde advies: Pour l’énumération de ces aides, voir également l’article 35 en projet (article 15 de l’avant-projet à l’examen). .
La loi du Pacte culturel, en son chapitre VI, attache des garanties particulières à l’octroi des encouragements individualisés.
Ainsi les articles 13 et 14 de cette loi précisent ceci :
« Art. 13. Dans le domaine des arts, des lettres et des sciences, toute intervention ou encouragement des autorités publiques se fonde exclusivement sur des critères artistiques, esthétiques et scientifiques.
L’égalité des droits entre les citoyens, quelles que soient leurs convictions, doit être assurée, en ce qui concerne notamment l’octroi de prix, bourses, prêts et allocations quelconques, la participation aux compétitions sportives et activités culturelles, et l’encouragement à la recherche.
Art. 14. Toute autorité publique qui octroie des subventions et encouragements à des individus, organisations ou organismes exerçant des activités d’ordre culturel, doit publier chaque année en annexe à son budget, la liste détaillée des bénéficiaires avec indication des sommes et avantages ».
2. Au regard des principes ainsi rappelés, certaines modifications que le texte en projet entend apporter au décret-cadre s’exposent à critique. Il en va ainsi essentiellement des articles suivants :
1° L’article 41/1 en projet (article 23 de l’avant-projet à l’examen), qui habilite purement et simplement le Gouvernement à déterminer les modalités de modification, de suspension et de résiliation des aides, et précise uniquement, sur ce point, que, sauf certaines exceptions y énumérées, aucune aide ne peut être suspendue, modifiée ou résiliée sans avoir été soumis au préalable à l’avis de la Commission d’avis compétente ;
2° L’article 53 en projet (article 52 de l’avant-projet à l’examen), qui fait usage de la notion de « créations abouties et reconnues dans le secteur professionnel des arts de la scène », notion de prime abord peu claire, et non autrement définie ;
3° Des articles 54, 1°, c), en projet, 55, alinéa 1er, 5°, en projet, 61/7, alinéa 1er , 1°, c), en projet, 61/8, alinéa 1er, 5°, en projet, 64, alinéa 1er, 1°, c), en projet, et 65, alinéa 1er , 5°, en projet (articles 54, 55, 80, 81, 92 et 93 de l’avant-projet à l’examen) qui emploient les notions, dont la portée n’apparait pas avec suffisamment de clarté, d’« actions mises en place pour favoriser l’exercice de leurs libertés et droits culturels par les publics » ou d’« impact du projet sur l’exercice par les publics de leurs libertés et droits culturels » ;
4° L’article 60, 4°, en projet (article 65 de l’avant-projet à l’examen) et l’article 61/6, 4°, en projet (article 78 de l’avant-projet à l’examen) qui imposent au demandeur de justifier d’une « intégration dans les réseaux professionnels du secteur des arts de la scène », sans autrement définir cette exigence par des critères concrets ;
5° Les articles 55 [lire 56], 4°, 6°, et 7°, en projet, 61/2, 4°, 6° et 7°, en projet, 61/9, 4°, 5° et 7°, en projet, et 66, alinéa 1er, 6° et 8°, en projet (articles 57, 70, 83 et 96 de l’avant-projet à l’examen), selon lesquels, en fonction du cas, le contrat concerné doit contenir notamment « les modalités d’évaluation du projet », « les modalités de contrôle financier exercé par la Communauté française, en ce compris les modalités d’établissement d’un plan d’assainissement s’il y a lieu » et « les modalités de suspension, modification, résiliation et renouvellement du contrat », tous éléments qui ne peuvent être déterminés contractuellement, mais donc les aspects essentiels doivent être fixés par le législateur Voetnoot 12 van het geciteerde advies: En outre, se pose la question se pose de savoir comment ces dispositions seront appelées à se combiner avec les autres dispositions de l’avant-projet qui doivent être mises en lien avec les différents aspects ici envisagés, tel l’article 41/1 en projet, cité au point 1° ci-avant. ;
6° L’article 66, alinéa 3, en projet (article 96 de l’avant-projet à l’examen), qui se borne à prévoir que
« [l]orsque l’opérateur est structurellement soutenu par plusieurs autorités publiques, le contrat-programme peut être signé conjointement par celles-ci », ce
sans fixer les éléments essentiels de ce régime d’aides communes, ni déterminer les autres autorités publiques concernées ; au demeurant, il convient de souligner que si ces « autres autorités publiques » ne relevaient pas des compétences de la Communauté française, il est probable que la conclusion d’un accord de coopération soumis à l’assentiment des différents législateurs concernés serait probablement nécessaire pour mettre en place ce régime commun.
Ces dispositions seront revues en conséquence.”
Advies 71.679/2 van de Raad van State van 13 juli 2022 over een voorontwerp van decreet ‘relatif au parcours d’éducation culturelle et artistique’, Parl.St. Franse Gemeenschap 2022-2023, nr. 439/1
Blz. 88:
“B. Les référents scolaires
1. La section V du livre Ier, titre IV, chapitre V, en projet du Code (articles 1.4.5-16 en projet – articles 21 à 25 de l’avant-projet) crée et organise la fonction de « référent scolaire ».
Aux termes de l’article 1.4.5-16, § 1er, alinéa 1er, en projet, ce « référent culturel », désigné par le Gouvernement, doit être « un opérateur culturel ou un groupement d’opérateurs culturels ».
Il aura pour missions, en substance, d’agréger, de coordonner et de compléter une offre culturelle rendant compte de la diversité des disciplines culturelles et artistiques, d’organiser la mise en relation entre les écoles, les artistes, les opérateurs culturels et les établissements de l’enseignement secondaire artistique à horaire réduit (ESAHR), d’animer une plateforme territoriale de concertation et d’alimenter un cadastre des démarches culturelles et artistiques réalisées dans les écoles et un centre de ressource documentaire.
Le rôle du référent scolaire est donc fondamental dans la mise en relation entre les opérateurs culturels qui proposent des offres culturelles et artistiques à destination des publics scolaires d’une part, et les écoles, d’autre part.
2. Au regard du principe d’égalité et de non-discrimination garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution et du droit à l’épanouissement culturel garanti par l’article 23, alinéa 3, 5°, de la Constitution, le système envisagé pose question. Il suscite également des questions au regard de l’article 1er de la loi du Pacte culturel, aux termes duquel,
« [e]n application des articles [11 et 131] de la Constitution, les décrets pris par chacun des [législateurs des Communautés] ne peuvent contenir aucune discrimination pour des raisons idéologiques et philosophiques ni porter atteinte aux droits et libertés des minorités idéologiques et philosophiques ».
Ainsi, au regard de ces principes, la question se pose de savoir si, eu égard aux missions confiées au «référent scolaire » , il n’y a pas une contradiction intrinsèque à confier les missions décrites au point 1 aux opérateurs culturels eux-mêmes. En effet, ces derniers pourraient, volontairement ou non, dans cette mise en relation, favoriser certains opérateurs culturels par rapport à d’autres, voire favoriser leur propre offre culturelle au détriment des offres émanant d’autres opérateurs.
En d’autres termes, confier les missions décrites ci-avant à des opérateurs culturels emporte, en soi, le risque de voir méconnaître les principes rappelés ci-avant.
Certes, l’article 1.4.5-17 en projet du Code (article 23 de l’avant-projet) impose au « référent scolaire» d’élaborer et de mettre à jour un plan qui vise à s’assurer de la participation de l’ensemble des écoles et de l’ensemble des opérateurs culturels. Par ailleurs, l’article 1.4.5-18 en projet (article 24 en projet) prévoit que les critères de sélection des « référents scolaires » comportent notamment « la capacité du référent scolaire à mettre en relation les écoles, d’une part, et les artistes, les opérateurs culturels et l’ESAHR, d’autre part, ainsi que la capacité du référent scolaire à assurer ses missions sur l’ensemble du territoire ».
Il reste toutefois que le système qui confie à un opérateur culturel une mission d’intérêt général, consistant notamment en la mise en relation des opérateurs culturels avec un public, comporte en soi le risque singulier de ne pas voir menée à bien la mission considérée dès lors qu’il s’agit en réalité de confier à un opérateur la mission de mettre en relation d’éventuels opérateurs concurrents avec leur public.
Le système en projet devrait être soit amendé afin de confier à d’autres intervenants les missions envisagées, soit complété par des exigences plus précises dans le chef des opérateurs culturels «référents scolaires », de nature à éviter tout conflit d’intérêt et d’assurer ainsi le respect des principes énoncés. Par ailleurs, le respect de ces obligations devraient faire l’objet d’un contrôle régulier et approfondi par l’autorité.
En tout état de cause, vu les missions d’intérêt général ainsi confiées aux « référents scolaires », la question se pose de savoir si ceux-ci ne sont pas susceptibles d’être qualifiés d’« institutions ou services culturels ressortissant aux autorités » au sens de l’article 9 de la loi du Pacte culturel, lequel dispose comme suit :
« Les organes de gestion ou d’administration des infrastructures, institutions ou services culturels créés par les autorités publiques ou ressortissant à celles-ci, sont soumis aux dispositions de l’article 17. Ils doivent être composés suivant une des trois formes suivantes de représentation :
a) la représentation proportionnelle des tendances politiques existantes au sein de la ou des autorités publiques concernées. Dans ce cas, l’organe de gestion ou d’administration doit être assisté d’une commission consultative permanente où toutes les organisations représentatives des utilisateurs et toutes les tendances philosophiques et idéologiques sont représentées ; cette commission consultative a droit à une information complète sur les actes de l’organe de gestion ou d’administration ;
b) l’association des délégués de la ou des autorités publiques concernées avec les représentants des utilisateurs et des tendances. Dans ce cas, les règles de représentation doivent respecter, pour les délégués des autorités publiques, le principe de la représentation proportionnelle, et pour les utilisateurs et les tendances, les dispositions de l’article 3 de la présente loi.
c) l’association de spécialistes ou d’utilisateurs au sein d’un organe autonome, doté ou non d’un statut juridique, à laquelle les autorités publiques concernées confient la gestion. Dans ce cas, les dispositions des articles 3 et 6 de la présente loi sont d’application ».
Les « référents scolaires » devant être constitués sous la forme d’une personne morale conformément à l’article 1.4.5-16, § 2, en projet (article 22 de l’avant-projet), il s’en déduirait que leurs organes de gestion ou d’administration devraient être constitués conformément à cet article 9. Voetnoot 12 van het geciteerde advies: Il est également renvoyé à l’observation particulière n° 1 formulée sous l’article 22 de l’avant-projet.
En conclusion, l’auteur de l’avant-projet est invité à réexaminer en profondeur le système en projet dans lequel les missions de « référent scolaire » sont confiées à des opérateurs culturels.”