Historique législatif

Inséré par la loi spéciale du 6 janvier 2014 (MB 31 janvier 2014 (première édition)).

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Travaux parlementaires

Travaux parlementaires des modifications apportées par la loi spéciale du 6 janvier 2014 portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences

Proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences, Doc.parl. Chambre 2012-2013, n° 53-2974/1

P. 3 :

« DÉVELOPPEMENTS

GÉNÉRALITÉS

Dans le cadre des négociations sur la sixième réforme de l’État, un accord a été conclu sur la réforme de la loi spéciale de financement. Cette réforme doit permettre aux entités fédérées de mieux exercer leurs compétences, dont celles issues de la sixième réforme de l’État.

Il est proposé d’accroître l’autonomie financière des entités fédérées, notamment en augmentant leurs recettes propres de manière significative, et de tenir compte de plusieurs principes:

— éviter une concurrence déloyale;

— maintenir les règles de progressivité de l’impôt des personnes physiques;

— ne pas appauvrir structurellement une ou plusieurs entités fédérées;

— assurer la viabilité à long terme de l’État fédéral et maintenir les prérogatives fiscales de ce dernier en ce qui concerne la politique de redistribution interpersonnelle;

— renforcer la responsabilisation des entités fédérées en lien avec leurs compétences et la politique qu’elles mènent, compte tenu des différentes situations de départ ainsi que de divers paramètres de mesure;

— tenir compte des externalités, de la réalité sociologique et du rôle de la Région de Bruxelles-Capitale;

— prendre en compte des critères de population et d’élèves;

— maintenir une solidarité entre entités, exonérée d’effets pervers;

— assurer la stabilisation financière des entités;

— tenir compte des efforts à accomplir par l’ensemble des entités pour assainir les finances publiques;

— vérifier la pertinence des modèles proposés à travers des simulations.

Le nouveau modèle sur lequel les négociateurs se sont mis d’accord a fait l’objet d’une simulation réalisée par la Banque Nationale de Belgique.

Il vise à renforcer d’une part, l’autonomie fiscale des régions et d’autre part, la responsabilisation des entités fédérées tout en assurant une solidarité dénuée d’effet pervers et en garantissant la viabilité du fédéral sur le long terme.

La réforme proposée pour le financement des entités fédérées concerne essentiellement la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions (ci-après: loi spéciale de financement ou LSF). Etant donné les transferts des nouvelles compétences aux entités fédérées et les nouveaux mécanismes de financement et de responsabilisation, la loi ordinaire du 31 décembre 1983 organisant le financement de la Communauté germanophone devra également être adaptée.

Principes généraux:

L’adaptation de la loi spéciale de financement actuelle comprend 3 volets importants:

1° l’introduction d’une autonomie fiscale partielle pour les régions et les compétences y afférentes qu’elles reçoivent

2° la manière dont sont financées les compétences pour les régions et les communautés;

3° la contribution des régions et des communautés à l’assainissement des finances publiques et au coût du vieillissement.

S’agissant de la répartition des moyens de financement en vitesse de croisière, l’accent est mis, pour les régions, sur une clé de répartition fiscale (par le biais de l’autonomie fiscale ou de dotations réparties selon une clé fiscale) et, pour les communautés, sur des clés tenant compte des besoins. Cette option signifie que, pour les régions, on opte pour le principe de la responsabilisation fiscale qui sera complété par un mécanisme de responsabilisation climat pour les régions. Par ailleurs, une responsabilisation renforcée sera introduite tant pour les communautés que pour les régions pour le financement des pensions de leurs agents statutaires.

Un mécanisme de solidarité est maintenu, objectif, plafonné et dénué d’effets pervers. Des mécanismes de transition sont prévus pour garantir que chaque entité fédérée dispose, dès le départ du nouveau modèle, de moyens financiers au minimum équivalents à ceux de la loi spéciale de financement actuelle, tenant compte de l’utilisation des dépenses fédérales à transférer, et avant le juste financement de Bruxelles et l’assainissement des finances publiques.

La proposition de loi spéciale attribue des moyens financiers aux communautés, régions et à la Commission communautaire commune en raison des compétences qui sont transférées. L’attribution ou non de moyens financiers et leur répartition n’influence aucunement la répartition des compétences entre l’État fédéral et les communautés, les régions et les commissions communautaires telle que réglée par ou en vertu de la Constitution (voir proposition de loi spéciale relative à la sixième réforme de l’État, Doc. Parl. Sénat, 5-2232/1). Par conséquent, l’absence d’attribution de moyens financiers ne signifie pas qu’une entité ne pourrait pas exercer les compétences.

En outre, les régions et les communautés participent à l’assainissement des finances publiques et au coût croissant du vieillissement. Cette opération est également intégrée dans la nouvelle loi spéciale de financement, et ce après l’application du principe de non-appauvrissement des entités fédérées.

1. Financement des compétences actuelles des régions

L’autonomie fiscale en matière d’impôt des personnes physiques portera sur le montant de la dotation IPP existante aux régions pour l’année budgétaire 2015 diminuée à concurrence d’un maximum du terme négatif afin de ne pas déséquilibrer la répartition des moyens entre entités auxquels sont ajoutés 40 % du total des dépenses fiscales transférés de l’exercice d’imposition 2015.

L’autonomie fiscale remplacera donc une partie importante des moyens actuels des régions par des nouvelles compétences pour ces régions en matière d’impôt des personnes physiques.

2. Financement des compétences actuelles des communautés

Les principales modifications sont:

La liaison à la croissance économique de la part attribué des recettes de TVA répartie selon la clé élèves est maintenue au sein de celle-ci et ce de manière rétroactive depuis 2010 (fin du turbo Lambermont à partir de 2010).

Par conséquent, la partie de la part attribuée des recettes TVA répartie selon la clé IPP restera constante à l’avenir (= une partie du refinancement Lambermont de 2001). Cette partie de la part attribué des recettes TVA sera à présent mis à charge de l’impôt des personnes physiques fédéral et vient donc s’ajouter à la part des recettes d’impôt des personnes physiques fédéral déjà octroyée aujourd’hui. L’ensemble de ces moyens évolueront en fonction de l’inflation et de 75 % de la croissance du PIB (avant la participation dans le coût du vieillissement) et seront répartis selon la clé de l’impôt des personnes physiques fédéral localisé dans chacune des communautés.

La dotation redevance radio-tv est intégrée dans la dotation TVA des communautés répartie selon la clé élèves.

3. Financement des nouvelles compétences transférées aux régions

L’ensemble des nouveaux moyens octroyés aux régions le sont sous la forme de part attribuée à l’impôt des personnes physiques fédéral.

Les moyens associés au transfert de la compétence emploi et dépenses fiscales seront répartis selon la clé de l’impôt des personnes physiques fédéral localisé dans chacune des régions. Ces moyens se composent de 90 % des moyens transférés en matière d’emploi (le reste va dans le mécanisme de transition) et du solde, après assainissement, des moyens liés aux dépenses fiscales transférées. Ils évolueront selon l’inflation et 75 % (avant la participation dans le coût du vieillissement) de la croissance réelle du produit intérieur brut.

Les moyens pour les autres compétences transférées aux régions sont joints à une série de moyens actuels plus petits dans une dotation résiduaire. La répartition de ces moyens sera réalisée via des parts attribuées de l’impôt des personnes physiques fédéral et selon une clef spécifique.

4. Financement des nouvelles compétences transférées aux communautés et à la Commission communautaire commune

La répartition des moyens de financement des nouvelles compétences des communautés se fera selon des clés démographiques. La répartition des moyens en matière d’allocations familiales se fera sur la base de la clé population de 0 à 18 ans inclus de chacune des trois communautés et de la Commission communautaire commune. Les enveloppes des entités évolueront ensuite sur base de l’indice des prix à la consommation et de la croissance de la population de 0 à 18 ans compris de chaque entité, ainsi qu’à 25 % de la croissance du produit intérieur brut par habitant Ces moyens seront transférés à la Communauté germanophone, à la Communauté française et la Communauté flamande à l’exception de Bruxelles où ils seront transférés à la Commission communautaire commune. Le Gouvernement peut, sur proposition des partenaires sociaux, affecter une partie de l’enveloppe bien-être à la majoration des moyens attribués aux communautés si ceux-ci constatent que le taux de participation des jeunes dans l’enseignement supérieur a augmenté significativement.

Pour les compétences transférées concernant les personnes âgées, les moyens seront répartis initialement selon la clé population des plus de 80 ans. Ils évolueront en fonction de l’évolution des personnes âgées de plus de 80 ans de chaque entité, de l’inflation et de 82,5 % (avant la participation dans le coût du vieillissement) la croissance réelle du PIB par habitant.

Les moyens liés aux autres compétences transférées en matière de soins de santé et “d’aide aux personnes” seront répartis selon la clé population et évolueront en fonction de l’inflation et de 82,5 % (avant la participation dans le coût du vieillissement) de la croissance réelle.

En ce qui concerne les autres compétences transférées aux communautés (maisons de justice, protection de la jeunesse, Fonds d’équipement et de services collectifs (FESC), Fonds d’intégration des personnes immigrés (FIPI)...), le financement sera réalisé via une ou des dotations, et réparti selon des clés liées à la population.

5. Mécanismes de responsabilisation pension et climat

Outre le principe de responsabilisation fiscale des régions qui guide cette réforme, deux mécanismes additionnels de responsabilisation seront intégrés, à savoir la responsabilisation pension et la responsabilisation climat.

5.1. Responsabilisation pension

Si le coût du vieillissement se situe principalement au niveau fédéral, il est toutefois nécessaire que les régions et les communautés contribuent davantage au coût des pensions des fonctionnaires.

Ceci se passera en 2 étapes:

1° pour la période 2015 à 2020, des montants obtenus par l’application des règles de calcul de la loi spéciale du 5 mai 2003, sont mis à charge des régions et des communautés;

2° pour les années 2021 et suivantes, une contribution qui constituera une fraction de la contribution de 8,86 % qui est valable pour le personnel contractuel, sera due. Cette fraction sera adapté progressivement et de manière linéaire pour atteindre, en 2028, les 8,86 %.

5.2. Responsabilisation climat

La loi spéciale de financement prévoit qu’un mécanisme définira pour chaque région, sur la base d’une proposition de la commission nationale climat, une trajectoire pluriannuelle de réduction d’émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des bâtiments.

Si une région dépasse son objectif assigné, elle reçoit un bonus financier. Si la région n’atteint pas son objectif, elle paie un malus financier.

6. Juste financement des institutions bruxelloises

La responsabilisation fondée sur la capacité fiscale n’est pas adéquate pour la Région de Bruxelles-Capitale, parce que les revenus d’un grand nombre de personnes travaillant sur le territoire de la Région ne sont pas pris en compte (ceux des navetteurs et des fonctionnaires des institutions internationales). De cette manière l’affectation des moyens ou l’application de l’autonomie fiscale n’ont pas une base suffisante.

Par ailleurs, la Région de Bruxelles-Capitale fait face à des pertes de recettes du fait de l’exonération de nombreux bâtiments à la fiscalité immobilière.

Enfin, la Région de Bruxelles-Capitale fait également face à des charges additionnelles comparées aux deux autres régions en matière de bilinguisme, de mobilité, de formation et de sécurité notamment.

Le financement complémentaire des institutions bruxelloises reposera donc sur les principes suivants pour atteindre sur la base des simulations de la BNB, un montant de 461 millions d’ici 2015 dont 50 % seront affectés.

Au-delà de 2015, le juste financement de la Région de Bruxelles-Capitale sera organisé afin de ne pas dépasser 0,1 % du PIB.

Le juste financement des institutions bruxelloises se compose de deux volets. Le premier volet concerne les moyens affectés et le complément mainmorte, et est repris dans la loi spéciale du 19 juillet 2012 portant un juste financement des institutions bruxelloises.

La présente proposition de loi spéciale ne concerne le premier volet que pour ce qui concerne l’entrée en vigueur au 1er janvier 2014 de l’augmentation de la compensation mainmorte de 72 à 100 % et de l’élargir afin de prévoir la compensation des pertes de recettes régionales et d’agglomération ainsi qu’en prenant comme référence les derniers additionnels communaux disponibles.

Le second volet du refinancement de la Région de Bruxelles-Capitale concerne les navetteurs et les fonctionnaires internationaux.

La correction “navetteurs” se base sur un mécanisme horizontal. La Région de Bruxelles-Capitale recevra un financement qui atteindra, d’ici 2015, un montant de 44 millions d’euros. Ce montant sera financé par les deux autres régions selon une clé de répartition équivalente à celles des navetteurs. A partir de 2016, ce financement est maintenu nominalement constant. Le montant convenu pour 2013 (13 millions d’euros) sera réparti sur les années 2014, 2015 et 2016.

Le financement “fonctionnaires internationaux” est un mécanisme vertical. La Région de Bruxelles-Capitale percevra d’ici 2015, un montant de 159 millions de l’État fédéral. Le montant convenu pour 2013 (48 millions d’euros) sera réparti sur les années 2014, 2015 et 2016.

7. Assainissement

Comme établi dans les principes généraux, il sera demandé aux entités fédérées, après l’application du principe du non-appauvrissement, de prendre à charge une partie de l’effort de l’assainissement global. Cet effort est divisé en 2 mesures importantes:

7.1. assainissement budgétaire

Il est demandé à toutes les entités fédérées de contribuer à l’assainissement budgétaire dans le but de rééquilibrer les finances publiques de l’ensemble des pouvoirs publics d’ici 2016. Cette contribution est égale à:

1° 250 millions d’euros en 2014. Cette contribution est “unique” et est reprise comme terme négatif unique dans la loi de financement (nouvel article 81quinquies);

2° 1,25 milliards d’euros en 2015, portés à 2,5 milliards d’euros à partir de 2016.

La contribution visée sous 2° est mise en déduction des moyens prévus dans la loi de financement, notamment:

a) en ce qui concerne les régions: de la “dotation emploi”;

b) en ce qui concerne les communautés: de la “dotation IPP”;

c) en ce qui concerne la Commission communautaire commune: de sa dotation spécifique (article 65 LSF).

7.2. contribution au coût du vieillissement

En plus de la contribution dans l’assainissement budgétaire, une contribution sera demandée aux différentes entités fédérées afin de faire face à l’accroissement futur des coûts du vieillissement. Ceci doit permettre un effort complémentaire des entités visées d’ici 2030 de 0,23 % du PIB.

Le 0,23 % du PIB est atteint progressivement en diminuant le pourcentage de la liaison à la croissance.

Pour les régions, la liaison à la croissance de 75 % des dotations “emploi” et “dépenses fiscales” est diminué de 75 % à 55 % à partir de 2017. Pour la dotation résiduaire, la liaison à la croissance diminue de 100 % à 55 % à partir de 2017.

Pour les communautés, la liaison à la croissance des dotations soins des personnes âgées et soins de santé (les hôpitaux inclus) diminue de 82,50 % à 65 % à partir de 2017. La liaison à la croissance de la dotation-IPP des communautés, suit le parcours des moyens IPP des régions.

Pour la Commission communautaire commune, ces réductions sont égales à celles des dotations soins des personnes âgées et soins de santé, mais elles sont appliquées sur la dotation spécifique visée à l’article 65 de la loi spéciale de financement.

Toutefois, pour tenir compte d’une répartition équilibrée entre d’une part l’entité I, et d’autre part, l’entité II, des avantages d’une forte croissance dans le futur, la réduction des liaisons à la croissance est tempérée lorsque la croissance réelle dépasse le 2,25 %.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Chapitre 2 – Modifications de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions

P. 75 :

Art. 64

Cet article insère, dans la loi spéciale de financement, sous le titre VIII existant “Dispositions diverses”, un article 64quinquies proposé qui constitue, avec l’article 64quater proposé, le deuxième volet du juste financement des Institutions bruxelloises (voir commentaire à l’article 63 de la présente proposition de loi spéciale).

L’article 64quinquies proposé règle les moyens financiers compensatoires des pertes de revenus en matière d’impôt des personnes physiques de la région de Bruxelles-Capitale en conséquence de la présence importante de fonctionnaires d’institutions internationales.

Les revenus professionnels de ces fonctionnaires sont exemptés de l’impôt des personnes physiques, ce qui induit sur les moyens financiers de la Région un impact similaire à celui provoqué par les navetteurs (voir commentaire à l’article 63 de la présente proposition de loi spéciale). Pour ces raisons, dans le cas spécifique de la Région de Bruxelles-Capitale, la responsabilisation sur la base de la capacité fiscale n’est pas objective et l’application de l’autonomie fiscale est insuffisante. Pour y remédier, de nouveaux moyens financiers sont transférés pour partiellement compenser progressivement et de manière linéaire d’ici 2015 la perte de revenus régionaux du fait de la présence de fonctionnaires des institutions internationales.

La Région de Bruxelles-Capitale recevra progressivement, d’ici 2015 un montant de 159 millions d’euros de l’État fédéral. À partir de l’année budgétaire 2016 ce montant sera annuellement indexé. Le montant sera prélevé sur le produit de l’impôt des personnes physiques fédéral.

Le montant de 48 millions d’euros, qui est prévu par l’Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l’État pour l’année budgétaire 2013, est transféré à partir de l’année budgétaire 2014, étalé sur trois ans.

Par conséquent, le transfert de moyens financiers se déroulera comme suit:

pour l’année budgétaire 2014, un montant de 117 millions d’euros, soit 16 millions d’euros (une partie du montant de 2013) + 101 millions d’euros (montant de 2014);

pour l’année budgétaire 2015, un montant de 175 millions d’euros, soit 16 millions d’euros (une partie du montant de 2013) + 159 millions d’euros (montant de 2015);

à partir de l’année budgétaire 2016, un montant de 159 millions d’euros qui est annuellement indexé à partir de l’année budgétaire 2016; le montant indexé pour l’année budgétaire 2016 est majoré de 16 millions d’euros (le solde du montant de 2013).

PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE

Modifications de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions

P. 259 :

Art. 64

Dans le même titre VIII, il est inséré un article 64quinquies rédigé comme suit:

“Art. 64quinquies. Des moyens sont accordés annuellement à la Région de Bruxelles-Capitale pour partiellement compenser la perte de revenus du fait de la présence de fonctionnaires des institutions internationales.

Les moyens visés à l’alinéa 1er s’élèvent à:

1° pour l’année budgétaire 2014: 117 millions d'euros;

2° pour l’année budgétaire 2015: 175 millions d'euros;

3° à partir de l’année budgétaire 2016: un montant égal à 159 millions d'euros adapté annuellement, à partir de la même année budgétaire, au taux de fluctuation de l’indice moyen des prix à la consommation de l’année budgétaire concernée, suivant les modalités fixées à l’article 38, § 3.

4° exclusivement pour l’année budgétaire 2016 le montant visé au 3° est majoré de 16 millions d'euros;

Les moyens visés à l’alinéa 1er sont constitués d’une partie du produit de l’impôt des personnes physiques fédéral.”. »

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Rapport fait au nom de la commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des Institutions de la Chambre, Doc. parl. Chambre 2013-2014, n° 53-2974/7

II. — DISCUSSION GÉNÉRALE

P. 9 :

Pour la discussion générale, il est renvoyé aux pages 9 à 73 du rapport.

III. — DISCUSSION DES ARTICLES

P. 91 :

« Art. 64

Cet article ne donne lieu à aucune observation.

IV. — VOTES

P. 107 :

L’article 64 est adopté par 12 voix contre 5. »

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Texte adopté par la commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des Institutions de la Chambre, Doc. parl. Chambre 2013-2014, n° 53-2974/12

«Art. 65 (ancien art. 64)

Dans la même loi spéciale, il est inséré un article 64quinquies rédigé comme suit:

“Art. 64quinquies. Des moyens sont accordés annuellement à la Région de Bruxelles-Capitale pour partiellement compenser la perte de revenus du fait de la présence de fonctionnaires des institutions internationales.

Les moyens visés à l’alinéa 1er s’élèvent à:

1° pour l’année budgétaire 2014: 117 millions d’euros;

2° pour l’année budgétaire 2015: 175 millions d’euros;

3° à partir de l’année budgétaire 2016: un montant égal à 159 millions d’euros adapté annuellement, à partir de la même année budgétaire, au taux de fluctuation de l’indice moyen des prix à la consommation de l’année budgétaire concernée, suivant les modalités fixées à l’article 38, § 3;

4° exclusivement pour l’année budgétaire 2016, le montant visé au 3° est majoré de 16 millions d’euros.

Les moyens visés à l’alinéa 1er sont constitués d’une partie du produit de l’impôt des personnes physiques fédéral.”.»

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Texte adopté en séance plénière et transmis au Sénat, Doc. parl. Chambre 2013-2014, n° 53-2974/13

Le texte adopté en séance plénière est identique au texte adopté par la commission (DOC 53 2974/012).

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Rapport fait au nom de la Commission des Affaires institutionnelles du Sénat, Doc. parl. Sénat 2013-2014, n° 5-2369/3

IV. DISCUSSION GÉNÉRALE

P. 15 :

Pour la discussion générale, il est renvoyé aux pages 15 à 85 du rapport.

[…]

V. DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES

P. 135 :

« Article 65

Amendement n° 33 de M. Laeremans

M. Laeremans dépose l'amendement no 33 (doc. Sénat, no 5-2369/2) qui vise à supprimer l'article 65.

L'intervenant souligne que l'article 64quinquies, proposé, octroie des moyens supplémentaires à la Région de Bruxelles-Capitale pour compenser la perte de revenus en raison de la présence de fonctionnaires internationaux. L'intervenant ne comprend pas pour­quoi les autres régions ne bénéficient pas de compen­sations comparables alors que des fonctionnaires internationaux y résident également. Le régime de compensation financière proposé est discriminatoire et doit dès lors être supprimé.

Votes

L’amendement n° 22 de M. Laeremans est rejeté par 10 voix contre 1 et 4 abstentions.

L’article 65 est adopté par 10 voix contre 5. »

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Texte adopté en séance plénière et soumis à la sanction royale, Doc. parl. Sénat 2013-2014, n° 5-2369/4

Le texte adopté en séance plénière est identique au texte transmis par la Chambre des représentants (voir doc. n° 53-2974/13).

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Voir aussi