Historique législatif

Inséré par la loi spéciale du 13 juillet 2001 (MB 3 août 2001), et remplacé par la loi spéciale du 6 janvier 2014 (MB 31 janvier 2014 (première édition)).

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Travaux parlementaires

Travaux parlementaires des modifications apportées par la loi spéciale du 6 janvier 2014 portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences

Proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences, Doc.parl. Chambre 2012-2013, n° 53-2974/1

P. 3 :

DÉVELOPPEMENTS

GÉNÉRALITÉS

Dans le cadre des négociations sur la sixième réforme de l’État, un accord a été conclu sur la réforme de la loi spéciale de financement. Cette réforme doit permettre aux entités fédérées de mieux exercer leurs compétences, dont celles issues de la sixième réforme de l’État.

Il est proposé d’accroître l’autonomie financière des entités fédérées, notamment en augmentant leurs recettes propres de manière significative, et de tenir compte de plusieurs principes:

— éviter une concurrence déloyale;

— maintenir les règles de progressivité de l’impôt des personnes physiques;

— ne pas appauvrir structurellement une ou plusieurs entités fédérées;

— assurer la viabilité à long terme de l’État fédéral et maintenir les prérogatives fiscales de ce dernier en ce qui concerne la politique de redistribution interpersonnelle;

— renforcer la responsabilisation des entités fédérées en lien avec leurs compétences et la politique qu’elles mènent, compte tenu des différentes situations de départ ainsi que de divers paramètres de mesure;

— tenir compte des externalités, de la réalité sociologique et du rôle de la Région de Bruxelles-Capitale;

— prendre en compte des critères de population et d’élèves;

— maintenir une solidarité entre entités, exonérée d’effets pervers;

— assurer la stabilisation financière des entités;

— tenir compte des efforts à accomplir par l’ensemble des entités pour assainir les finances publiques;

— vérifier la pertinence des modèles proposés à travers des simulations.

Le nouveau modèle sur lequel les négociateurs se sont mis d’accord a fait l’objet d’une simulation réalisée par la Banque Nationale de Belgique.

Il vise à renforcer d’une part, l’autonomie fiscale des régions et d’autre part, la responsabilisation des entités fédérées tout en assurant une solidarité dénuée d’effet pervers et en garantissant la viabilité du fédéral sur le long terme.

La réforme proposée pour le financement des entités fédérées concerne essentiellement la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions (ci-après: loi spéciale de financement ou LSF). Etant donné les transferts des nouvelles compétences aux entités fédérées et les nouveaux mécanismes de financement et de responsabilisation, la loi ordinaire du 31 décembre 1983 organisant le financement de la Communauté germanophone devra également être adaptée.

Principes généraux:

L’adaptation de la loi spéciale de financement actuelle comprend 3 volets importants:

1° l’introduction d’une autonomie fiscale partielle pour les régions et les compétences y afférentes qu’elles reçoivent

2° la manière dont sont financées les compétences pour les régions et les communautés;

3° la contribution des régions et des communautés à l’assainissement des finances publiques et au coût du vieillissement.

S’agissant de la répartition des moyens de financement en vitesse de croisière, l’accent est mis, pour les régions, sur une clé de répartition fiscale (par le biais de l’autonomie fiscale ou de dotations réparties selon une clé fiscale) et, pour les communautés, sur des clés tenant compte des besoins. Cette option signifie que, pour les régions, on opte pour le principe de la responsabilisation fiscale qui sera complété par un mécanisme de responsabilisation climat pour les régions. Par ailleurs, une responsabilisation renforcée sera introduite tant pour les communautés que pour les régions pour le financement des pensions de leurs agents statutaires.

Un mécanisme de solidarité est maintenu, objectif, plafonné et dénué d’effets pervers. Des mécanismes de transition sont prévus pour garantir que chaque entité fédérée dispose, dès le départ du nouveau modèle, de moyens financiers au minimum équivalents à ceux de la loi spéciale de financement actuelle, tenant compte de l’utilisation des dépenses fédérales à transférer, et avant le juste financement de Bruxelles et l’assainissement des finances publiques.

La proposition de loi spéciale attribue des moyens financiers aux communautés, régions et à la Commission communautaire commune en raison des compétences qui sont transférées. L’attribution ou non de moyens financiers et leur répartition n’influence aucunement la répartition des compétences entre l’État fédéral et les communautés, les régions et les commissions communautaires telle que réglée par ou en vertu de la Constitution (voir proposition de loi spéciale relative à la sixième réforme de l’État, Doc. Parl. Sénat, 5-2232/1). Par conséquent, l’absence d’attribution de moyens financiers ne signifie pas qu’une entité ne pourrait pas exercer les compétences.

En outre, les régions et les communautés participent à l’assainissement des finances publiques et au coût croissant du vieillissement. Cette opération est également intégrée dans la nouvelle loi spéciale de financement, et ce après l’application du principe de non-appauvrissement des entités fédérées.

1. Financement des compétences actuelles des régions

L’autonomie fiscale en matière d’impôt des personnes physiques portera sur le montant de la dotation IPP existante aux régions pour l’année budgétaire 2015 diminuée à concurrence d’un maximum du terme négatif afin de ne pas déséquilibrer la répartition des moyens entre entités auxquels sont ajoutés 40 % du total des dépenses fiscales transférés de l’exercice d’imposition 2015.

L’autonomie fiscale remplacera donc une partie importante des moyens actuels des régions par des nouvelles compétences pour ces régions en matière d’impôt des personnes physiques.

2. Financement des compétences actuelles des communautés

Les principales modifications sont:

La liaison à la croissance économique de la part attribué des recettes de TVA répartie selon la clé élèves est maintenue au sein de celle-ci et ce de manière rétroactive depuis 2010 (fin du turbo Lambermont à partir de 2010).

Par conséquent, la partie de la part attribuée des recettes TVA répartie selon la clé IPP restera constante à l’avenir (= une partie du refinancement Lambermont de 2001). Cette partie de la part attribué des recettes TVA sera à présent mis à charge de l’impôt des personnes physiques fédéral et vient donc s’ajouter à la part des recettes d’impôt des personnes physiques fédéral déjà octroyée aujourd’hui. L’ensemble de ces moyens évolueront en fonction de l’inflation et de 75 % de la croissance du PIB (avant la participation dans le coût du vieillissement) et seront répartis selon la clé de l’impôt des personnes physiques fédéral localisé dans chacune des communautés.

La dotation redevance radio-tv est intégrée dans la dotation TVA des communautés répartie selon la clé élèves.

3. Financement des nouvelles compétences transférées aux régions

L’ensemble des nouveaux moyens octroyés aux régions le sont sous la forme de part attribuée à l’impôt des personnes physiques fédéral.

Les moyens associés au transfert de la compétence emploi et dépenses fiscales seront répartis selon la clé de l’impôt des personnes physiques fédéral localisé dans chacune des régions. Ces moyens se composent de 90 % des moyens transférés en matière d’emploi (le reste va dans le mécanisme de transition) et du solde, après assainissement, des moyens liés aux dépenses fiscales transférées. Ils évolueront selon l’inflation et 75 % (avant la participation dans le coût du vieillissement) de la croissance réelle du produit intérieur brut.

Les moyens pour les autres compétences transférées aux régions sont joints à une série de moyens actuels plus petits dans une dotation résiduaire. La répartition de ces moyens sera réalisée via des parts attribuées de l’impôt des personnes physiques fédéral et selon une clef spécifique.

4. Financement des nouvelles compétences transférées aux communautés et à la Commission communautaire commune

La répartition des moyens de financement des nouvelles compétences des communautés se fera selon des clés démographiques. La répartition des moyens en matière d’allocations familiales se fera sur la base de la clé population de 0 à 18 ans inclus de chacune des trois communautés et de la Commission communautaire commune. Les enveloppes des entités évolueront ensuite sur base de l’indice des prix à la consommation et de la croissance de la population de 0 à 18 ans compris de chaque entité, ainsi qu’à 25 % de la croissance du produit intérieur brut par habitant Ces moyens seront transférés à la Communauté germanophone, à la Communauté française et la Communauté flamande à l’exception de Bruxelles où ils seront transférés à la Commission communautaire commune. Le Gouvernement peut, sur proposition des partenaires sociaux, affecter une partie de l’enveloppe bien-être à la majoration des moyens attribués aux communautés si ceux-ci constatent que le taux de participation des jeunes dans l’enseignement supérieur a augmenté significativement.

Pour les compétences transférées concernant les personnes âgées, les moyens seront répartis initialement selon la clé population des plus de 80 ans. Ils évolueront en fonction de l’évolution des personnes âgées de plus de 80 ans de chaque entité, de l’inflation et de 82,5 % (avant la participation dans le coût du vieillissement) la croissance réelle du PIB par habitant.

Les moyens liés aux autres compétences transférées en matière de soins de santé et “d’aide aux personnes” seront répartis selon la clé population et évolueront en fonction de l’inflation et de 82,5 % (avant la participation dans le coût du vieillissement) de la croissance réelle.

En ce qui concerne les autres compétences transférées aux communautés (maisons de justice, protection de la jeunesse, Fonds d’équipement et de services collectifs (FESC), Fonds d’intégration des personnes immigrés (FIPI)...), le financement sera réalisé via une ou des dotations, et réparti selon des clés liées à la population.

5. Mécanismes de responsabilisation pension et climat

Outre le principe de responsabilisation fiscale des régions qui guide cette réforme, deux mécanismes additionnels de responsabilisation seront intégrés, à savoir la responsabilisation pension et la responsabilisation climat.

5.1. Responsabilisation pension

Si le coût du vieillissement se situe principalement au niveau fédéral, il est toutefois nécessaire que les régions et les communautés contribuent davantage au coût des pensions des fonctionnaires.

Ceci se passera en 2 étapes:

1° pour la période 2015 à 2020, des montants obtenus par l’application des règles de calcul de la loi spéciale du 5 mai 2003, sont mis à charge des régions et des communautés;

2° pour les années 2021 et suivantes, une contribution qui constituera une fraction de la contribution de 8,86 % qui est valable pour le personnel contractuel, sera due. Cette fraction sera adapté progressivement et de manière linéaire pour atteindre, en 2028, les 8,86 %.

5.2. Responsabilisation climat

La loi spéciale de financement prévoit qu’un mécanisme définira pour chaque région, sur la base d’une proposition de la commission nationale climat, une trajectoire pluriannuelle de réduction d’émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des bâtiments.

Si une région dépasse son objectif assigné, elle reçoit un bonus financier. Si la région n’atteint pas son objectif, elle paie un malus financier.

6. Juste financement des institutions bruxelloises

La responsabilisation fondée sur la capacité fiscale n’est pas adéquate pour la Région de Bruxelles-Capitale, parce que les revenus d’un grand nombre de personnes travaillant sur le territoire de la Région ne sont pas pris en compte (ceux des navetteurs et des fonctionnaires des institutions internationales). De cette manière l’affectation des moyens ou l’application de l’autonomie fiscale n’ont pas une base suffisante.

Par ailleurs, la Région de Bruxelles-Capitale fait face à des pertes de recettes du fait de l’exonération de nombreux bâtiments à la fiscalité immobilière.

Enfin, la Région de Bruxelles-Capitale fait également face à des charges additionnelles comparées aux deux autres régions en matière de bilinguisme, de mobilité, de formation et de sécurité notamment.

Le financement complémentaire des institutions bruxelloises reposera donc sur les principes suivants pour atteindre sur la base des simulations de la BNB, un montant de 461 millions d’ici 2015 dont 50 % seront affectés.

Au-delà de 2015, le juste financement de la Région de Bruxelles-Capitale sera organisé afin de ne pas dépasser 0,1 % du PIB.

Le juste financement des institutions bruxelloises se compose de deux volets. Le premier volet concerne les moyens affectés et le complément mainmorte, et est repris dans la loi spéciale du 19 juillet 2012 portant un juste financement des institutions bruxelloises.

La présente proposition de loi spéciale ne concerne le premier volet que pour ce qui concerne l’entrée en vigueur au 1er janvier 2014 de l’augmentation de la compensation mainmorte de 72 à 100 % et de l’élargir afin de prévoir la compensation des pertes de recettes régionales et d’agglomération ainsi qu’en prenant comme référence les derniers additionnels communaux disponibles.

Le second volet du refinancement de la Région de Bruxelles-Capitale concerne les navetteurs et les fonctionnaires internationaux.

La correction “navetteurs” se base sur un mécanisme horizontal. La Région de Bruxelles-Capitale recevra un financement qui atteindra, d’ici 2015, un montant de 44 millions d’euros. Ce montant sera financé par les deux autres régions selon une clé de répartition équivalente à celles des navetteurs. A partir de 2016, ce financement est maintenu nominalement constant. Le montant convenu pour 2013 (13 millions d’euros) sera réparti sur les années 2014, 2015 et 2016.

Le financement “fonctionnaires internationaux” est un mécanisme vertical. La Région de Bruxelles-Capitale percevra d’ici 2015, un montant de 159 millions de l’État fédéral. Le montant convenu pour 2013 (48 millions d’euros) sera réparti sur les années 2014, 2015 et 2016.

7. Assainissement

Comme établi dans les principes généraux, il sera demandé aux entités fédérées, après l’application du principe du non-appauvrissement, de prendre à charge une partie de l’effort de l’assainissement global. Cet effort est divisé en 2 mesures importantes:

7.1. assainissement budgétaire

Il est demandé à toutes les entités fédérées de contribuer à l’assainissement budgétaire dans le but de rééquilibrer les finances publiques de l’ensemble des pouvoirs publics d’ici 2016. Cette contribution est égale à:

1° 250 millions d’euros en 2014. Cette contribution est “unique” et est reprise comme terme négatif unique dans la loi de financement (nouvel article 81quinquies);

2° 1,25 milliards d’euros en 2015, portés à 2,5 milliards d’euros à partir de 2016.

La contribution visée sous 2° est mise en déduction des moyens prévus dans la loi de financement, notamment:

a) en ce qui concerne les régions: de la “dotation emploi”;

b) en ce qui concerne les communautés: de la “dotation IPP”;

c) en ce qui concerne la Commission communautaire commune: de sa dotation spécifique (article 65 LSF).

7.2. contribution au coût du vieillissement

En plus de la contribution dans l’assainissement budgétaire, une contribution sera demandée aux différentes entités fédérées afin de faire face à l’accroissement futur des coûts du vieillissement. Ceci doit permettre un effort complémentaire des entités visées d’ici 2030 de 0,23 % du PIB.

Le 0,23 % du PIB est atteint progressivement en diminuant le pourcentage de la liaison à la croissance.

Pour les régions, la liaison à la croissance de 75 % des dotations “emploi” et “dépenses fiscales” est diminué de 75 % à 55 % à partir de 2017. Pour la dotation résiduaire, la liaison à la croissance diminue de 100 % à 55 % à partir de 2017.

Pour les communautés, la liaison à la croissance des dotations soins des personnes âgées et soins de santé (les hôpitaux inclus) diminue de 82,50 % à 65 % à partir de 2017. La liaison à la croissance de la dotation-IPP des communautés, suit le parcours des moyens IPP des régions.

Pour la Commission communautaire commune, ces réductions sont égales à celles des dotations soins des personnes âgées et soins de santé, mais elles sont appliquées sur la dotation spécifique visée à l’article 65 de la loi spéciale de financement.

Toutefois, pour tenir compte d’une répartition équilibrée entre d’une part l’entité I, et d’autre part, l’entité II, des avantages d’une forte croissance dans le futur, la réduction des liaisons à la croissance est tempérée lorsque la croissance réelle dépasse le 2,25 %.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Chapitre 2 – Modifications de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions

PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE

P. 12 :

Art. 3 :

Il est proposé de remplacer l’article 1erter de la loi spéciale de financement.

Lors de l’exercice de leurs compétences fiscales, les régions doivent respecter la loyauté fédérale visée à l’article 143 de la Constitution et le cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire (voir article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles).

En outre, à côté du principe visant à éviter la double imposition, le principe d’exclusion de toute concurrence déloyale est également inscrit dans l’article 1er, alinéa 1er, ainsi que le principe selon lequel les régions, dans l’exercice de leurs compétences fiscales, doivent respecter les règles de libre circulation des personnes, biens, services et capitaux. Sur base de ce dernier principe, par exemple, les règles fiscales régionales seront également appliquées pour certains non-résidents, bien que seule l’autorité fédérale reste compétente pour l’impôt des non-résidents (voir les articles 4 et 60 de la présente proposition de loi).

L’article 1erter, alinéa 3, proposé, reprend le texte de l’article 8 existant (abrogé par l’article 17 de la présente proposition de loi) qui prévoit dans le cadre du Comité de Concertation Gouvernemental fédéral – Gouvernements régionaux une concertation annuelle sur la politique fiscale. À ceci s’ajoute maintenant la concertation sur les principes évoqués à l’alinéa 1er, tels que l’exclusion de toute concurrence fiscale déloyale et l’évitement de la double imposition. En reprenant ces dispositions dans le titre 1er (les dispositions générales), la notion de «politique fiscale» prend un sens encore plus général.

P. 206 :

« Art. 3

L'article 1ter de la même loi spéciale, modifié par la loi spéciale du 13 juillet 2001, est remplacé par ce qui suit:

“Art. 1ter. L'exercice des compétences fiscales des régions visées dans la présente loi s'opère dans le respect de la loyauté fédérale visée à l'article 143 de la Constitution et du cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire, ainsi que des principes suivants:

1° l’exclusion de toute concurrence fiscale déloyale;

2° l’évitement de la double imposition;

3° la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux.

En cas de demande d'un contribuable visant à éviter la double imposition, jugée fondée par une autorité, celle-ci se concerte avec les autres autorités concernées en vue de remédier à l'imposition contraire au principe évoqué à l'alinéa 1er, 2°.

Une concertation sur la politique fiscale et sur les principes évoqués à l’alinéa 1er est organisée annuellement au sein du Comité de concertation visé à l'article 31 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles.”. »

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Avis du Conseil d’Etat du 11 septembre 2013 sur une proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences, Doc.parl. Chambre 2012-2013, n° 53-2974/2

P. 8 :

« Article 3

L’article 3 de la proposition vise à remplacer l’article 1erter de la loi spéciale de financement en ce qui concerne les principes que les régions doivent respecter dans le cadre de cette loi pour l’exercice de leurs compétences fiscales.

Ainsi, l’alinéa 1er de cet article mentionne-t-il entre autres le “cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire” et “la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux”. Les développements font référence à cet égard à l’article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’ (ci-après: la loi spéciale du 8 août 1980).

À ce propos, le délégué du Président de la Chambre des représentants a encore apporté les précisions suivantes:

De naleving van het algemeen normatief kader van de economische unie en monetaire eenheid en het principe van vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen zijn voor de fiscale bevoegdheden van de gewesten equivalent aan het artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervormingen der instellingen zoals dit geldt voor de materiële bevoegdheden van de gewesten.” »

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Rapport fait au nom de la commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des Institutions de la Chambre, Doc. parl. Chambre 2013-2014, n° 53-2974/7

II.- DISCUSSION GÉNÉRALE

Pour la discussion générale, il est renvoyé aux pages 9 à 73 du rapport.

III. – DISCUSSION DES ARTICLES

P. 74 :

« Art. 3

Cet article n’appelle aucun commentaire. »

IV. – VOTES

P. 99 :

« Art. 3

L’article 3 est adopté par 12 voix contre 4. »

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Texte adopté par la commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des Institutions de la Chambre, Doc. parl. Chambre 2013-2014, n° 53-2974/12

P. 4 :

« L’article 1erter de la même loi spéciale, inséré par la loi spéciale du 13 juillet 2001, est remplacé par ce qui suit:

“Art. 1erter. L’exercice des compétences fiscales des régions visées dans la présente loi s’opère dans le respect de la loyauté fédérale visée à l’article 143 de la Constitution et du cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire, ainsi que des principes suivants:

1° l’exclusion de toute concurrence fiscale déloyale;

2° l’évitement de la double imposition;

3° la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux.

En cas de demande d’un contribuable visant à éviter la double imposition, jugée fondée par une autorité, celle-ci se concerte avec les autres autorités concernées en vue de remédier à l’imposition contraire au principe évoqué à l’alinéa 1er, 2°.

Une concertation sur la politique fiscale et sur les principes visés à l’alinéa 1er est organisée annuellement au sein du Comité de concertation visé à l’article 31 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles.”. »

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Texte adopté en séance plénière et transmis au Sénat, Doc. parl. Chambre 2013-2014, n° 53-2974/13

Le texte adopté en séance plénière est identique au texte adopté par la commission (DOC 53 2974/012).

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Rapport fait au nom de la Commission des Affaires institutionnelles du Sénat, Doc. parl. Sénat 2013-2014, n° 5-2369/3

IV. DISCUSSION GÉNÉRALE

P. 15 :

Pour la discussion générale, il est renvoyé aux pages 15 à 85 du rapport.

[…]

V. DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES

P. 85 :

« Mme Maes souligne que l'exercice des compétences fiscales des régions doit se faire dans le respect de la loyauté fédérale prévue à l'article 143 de la Constitution. Cette loyauté fédérale impose à l'autorité fédérale et aux entités fédérées de veiller, dans l'exercice de leurs compétences, à ne pas troubler l'équilibre de la construction fédérale. Elles ne peuvent pas porter atteinte à l'union économique et monétaire, et doivent tenir compte des autres entités J. Velaers, De grondwet en de Raad van State Afdeling Wetgeving, Anvers, Maklu, 1999, p. 231-232.

En outre, l'exercice des compétences fiscales doit se faire à l'exclusion de toute concurrence fiscale déloyale. Le secrétaire d'État peut-il expliquer ce que le principe de «l'exclusion de toute concurrence fiscale déloyale» apporte comme plus-value à la notion de loyauté fédérale ?

Une région confrontée à la concurrence fiscale d'un pays voisin peut-elle justifier une concurrence fiscale déloyale ? Imaginons que les Pays-Bas adoptent une mesure incitant le personnel ayant suivi une formation technique à aller travailler aux Pays-Bas et que les entreprises flamandes ainsi que le port réclament l'adoption d'une mesure similaire. Si les compétences fiscales prévues dans la loi spéciale à l'examen s'y prêtent et que la Flandre adopte, elle aussi, une mesure fiscale favorable, peut-on parler en l'occurrence d'un manque de loyauté ?

La question se pose en outre de savoir comment la loyauté fédérale se concilie avec le principe européen de fidélité communautaire prévu à l'article 4, alinéa 3, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne Article 4, paragraphe 3, du TUE. « En vertu du principe de coopération loyale, l'Union et les États membres se respectent et s'assistent mutuellement dans l'accomplissement des missions découlant des traités. Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l'Union. Les États membres facilitent l'accomplissement par l'Union de sa mission et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union.». La Belgique s'est vue condamner à plusieurs reprises par la Cour de justice après que les régions ont fait usage de leurs compétences fiscales.

La loyauté fédérale doit-elle être expliquée conformément au principe européen de coopération loyale ? La fidélité communautaire européenne prime-t-elle à ce point la loyauté belge que les régions doivent, dans l'exercice de leur compétence fiscale, aller à l'encontre des limitations instaurées par la loi spéciale à l'examen ? Il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour de justice qu'une autorité d'un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne, y compris celles découlant de l'organisation constitutionnelle de cet État, pour justifier l'inobservation des obligations résultant du droit communautaire. Voir : Cour de justice de l'Union européenne, arrêt du 1er avril 2008, dans l'affaire C‑212/06, gouvernement de la Communauté française et Gouvernement wallon contre gouvernement flamand, point 58; arrêt du 10 juin 2004, dans l'affaire C-87/02, Commission/Italie, point 38; arrêt du 26 octobre 2006 dans l'affaire C-102/06, Commission/Autriche, point 9.

Les compétences fiscales des régions sont également liées au principe de la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux. Il s'agit de la pierre angulaire de l'intégration européenne que la jurisprudence de la Cour ne cesse de façonner.

La Cour vérifie tout d'abord si l'une des libertés économiques fait l'objet d'une limitation. Le cas échéant, elle vérifie ensuite si cette limitation est justifiée et proportionnelle. Concernant la «reportabilité» flamande des droits d'enregistrement, la Cour a ainsi estimé que la limitation se justifiait par la nécessité de garantir la cohérence du régime fiscal Cour de justice, arrêt du 1er décembre 2011 dans l'affaire C250/08, Commission européenne contre Belgique, Fiscologue 2011, n° 1275, 11-12.

Le principe de la libre circulation figure également dans le Traité Benelux L'article 4 du Nouveau Traité Benelux dispose que les droits et obligations découlant des parties 1re et 3 du Traité de 1958 s'appliquent sans restriction, sauf s'il en est disposé autrement dans ce Traité. La partie 1re «Principes» du Traité de 1958 comprend les articles 1er à 14. Les libertés figurent à l'article 2.. Il ressort du Commentaire commun des trois pays du Benelux que le Traité Benelux (1958) doit garantir aussi bien la liberté de circulation qu'un traitement national, notamment dans le domaine des droits et impôts de quelque nature que ce soit tels que définis aux articles 2.2. a) et f).La circulation des capitaux et des services doit également être exempte de toute interdiction ou entrave.

Quelle est la portée du principe inscrit en matière de libre circulation dans la proposition de loi spéciale ? Le principe doit-il faire l'objet d'une interprétation autonome et interne ? A-t-il la portée que lui donne le droit européen dans le cadre duquel une dérogation peut être justifiable ou doit-il recevoir une interprétation plus stricte qui, à l'instar du Traité Benelux, ne tolère aucune interdiction ni entrave ?

Quelles sont les conséquences si une Région exerce sa compétence fiscale telle qu'elle est définie dans la loi spéciale à l'examen de telle manière que l'on peut considérer qu'il y a concurrence fiscale déloyale ou atteinte à la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux ? En cas de double imposition, il est clair que la concertation doit permettre de remédier à la situation. Dans le cas d'une concurrence déloyale comme dans celui d'une atteinte à la libre circulation, la concertation est-elle facultative et n'y a-t-il donc pas d'obligation de résultat ?

M. Laeremans demande ce qu'il faut entendre par la notion de «concurrence fiscale déloyale».

M. Beke explique que ce principe s'impose étant donné qu'il n'y a pas de hiérarchie entre les normes des entités fédérées et celles de l'État fédéral. Un certain nombre de règles de l'Union européenne doivent cependant être prises en considération. La notion de « concurrence fiscale déloyale » a déjà été définie dans l'accord du Lambermont de 2001 : «L'introduction dans la loi spéciale de financement de l'exclusion de la concurrence fiscale déloyale évoquée ci-dessus est une innovation. Le concept de concurrence fiscale déloyale ne peut, à l'instar du concept d'union économique et d'unité monétaire, être défini de manière univoque. La Cour d'arbitrage a néanmoins développé elle-même ce concept général avant qu'il soit intégré dans la législation spéciale. Le principe de l'union économique et de l'unité monétaire est devenu un critère de contrôle pour la Cour d'arbitrage. On vise à présent le même objectif par l'inscription de la notion de concurrence fiscale déloyale. Le gouvernement entend formellement introduire une idée novatrice dans la loi spéciale de financement. Pareille introduction correspond au caractère évolutif de la structure fédérale de l'État. Par conséquent, il n'est pas indiqué de faire dépendre uniquement ce système, qui repose également sur la loi spéciale de financement, de points d'ancrages juridiques déjà existants.» (voir l'exposé des motifs du projet de loi spéciale portant refinancement des communautés et extension des compétences fiscales des régions, doc. Chambre, n° 50-1183/1, p. 22).

L'intervenant en conclut que ce principe est inscrit dans la loi spéciale depuis douze ans déjà sans avoir encore prêté à discussion.

M. Wathelet, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que le principe de l'exclusion de la concurrence fiscale déloyale tout comme le principe de la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux doivent être interprétés de manière analogue à l'interprétation actuelle de la Cour européenne.

M. Laaouej estime qu'il faut faire une lecture complète de l'article 3 du projet de loi spéciale. L'article 1erter proposé de la loi spéciale du 16 janvier 1989 prévoit que l'exercice des compétences fiscales des régions applique les principes de l'exclusion de toute concurrence fiscale déloyale, de l'évitement de la double imposition et de la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux. Un mécanisme de concertation entre l'État fédéral et les régions sur la politique fiscale et sur ces principes est mis en place. Il ne s'agit donc nullement de briser l'autonomie fiscale des régions mais de rendre possible cette concertation, en fonction d'un certain nombre de paramètres.

Dans le cadre du principe de l'évitement de la double imposition, d'éventuels conflits entre régions sur la localisation du domicile légal, qui constitue la base pour justifier le pouvoir d'imposition d'une région ou d'une autre, s'inscrivent dans le cadre de la concertation précitée.

Le principe de l'exclusion de la concurrence fiscale déloyale, lorsqu'une politique fiscale menée par une région peut constituer un préjudice envers d'autres régions, à l'instar des règles au sein de l'Union européenne, est acquis.

Le principe de la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux fait partie du cadre normatif existant de l'Union économique et d'unité monétaire de la Belgique. Ce principe qui vaut pour l'Union européenne doit évidemment aussi valoir à l'intérieur de la Belgique.

Le «job-korting» accordé par la Flandre constitue un exemple de la mise en application de ce principe. Il devait être accordé aux ressortissants de l'Union européenne et donc a fortiori aussi aux ressortissants d'une autre région de la Belgique.

M. Laeremans renvoie à l'article 1erter initial de la loi spéciale relative au financement des régions et des communautés, qui dispose ce qui suit : «l'exercice des compétences fiscales des régions visées dans la présente loi s'opère dans le respect du principe visant à éviter la double imposition. En cas de demande visant à prévenir la double imposition, jugée fondée par la région, cette région se concerte avec les autres autorités concernées en vue de remédier à l'imposition contraire au principe évoqué à l'alinéa 1er

Le principe de l'exclusion de la concurrence fiscale déloyale a été introduit en l'espèce en 2001. Que recouvre ce principe et quelle est la sanction prévue en cas de non-respect de ce principe ?

Pour M. Anciaux, il est évident qu'un accroissement considérable de l'autonomie fiscale va de pair avec la compétence de fixer les règles du jeu, mais cela n'empêchera pas le déploiement d'une politique propre ni de l'autonomie fiscale. La loyauté fédérale est déjà inscrite dans la Constitution et dans les lois spéciales. Une jurisprudence s'est déjà développée en la matière, et cela n'a pas encore donné lieu à des conflits jusqu'à présent. Il n'est pas possible de fixer dès à présent des règles du jeu pour l'avenir; il faut d'abord attendre la jurisprudence qui se construira en la matière.

La concertation jouera un grand rôle, car il n'y a pas de hiérarchie des normes. C'est la raison pour laquelle on ne peut pas contester en justice la politique d'une des entités concernées, sauf en cas de pratiques manifestes de concurrence déloyale.

M. Beke pense que l'on pourra mener ce débat au sein du futur Sénat, dans le cadre des prochaines étapes de la réforme de l'État. Comment faire pour transférer de nouvelles compétences, eu égard à notre système dépourvu de hiérarchie des normes, et à une Union européenne toujours plus encline à nous dicter notre politique monétaire, socioéconomique et financière ?

Les auteurs du texte à l'examen ont opté pour une solution pragmatique qui existe déjà depuis 2001, de sorte qu'on ne touche pas au principe de l'absence de hiérarchie des normes.

Il faut en outre tenir compte du principe européen de la libre circulation des personnes et de la question du pays de l'activité professionnelle ou du pays de résidence. La sécurité sociale est alors liée à la situation professionnelle, tandis que l'aide sociale est liée à la situation de résidence. Voilà encore un sujet de discussion pour le futur Sénat.

Le secrétaire d'État souligne que les principes de l'union économique et monétaire ont déjà donné lieu à une jurisprudence et que la loyauté fédérale a, elle aussi, déjà été définie par la Cour constitutionnelle. Tout ce qui sort du cadre défini est déloyal et sera dès lors soumis à l'appréciation de la Cour constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle définira elle-même les conséquences des arrêts qu'elle rendra dans ce domaine.

M. Laeremans renvoie à l'intervention qu'il a consacrée précédemment à la loyauté fédérale dans le cadre de la discussion du projet de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (voir doc. Sénat, n° 5-2232/5). Dans les travaux préparatoires de la modification de la Constitution de 1993, il était précisé initialement que le contrôle de ce principe ne faisait pas partie des missions de la Cour constitutionnelle car il était question d'intérêts, et non de compétences. Mais entre-temps, la Cour constitutionnelle s'est vu attribuer de nombreuses compétences nouvelles, si bien que la crainte d'un «gouvernement des juges» est fondée.

Pourquoi prévoit-on la possibilité d'une concertation sur demande dans le cas du principe de la prévention de la double imposition (voir le nouvel article 1erter, alinéa 3), alors que rien de semblable n'est prévu pour le principe de la concurrence fiscale déloyale ? En ce qui concerne la concurrence déloyale, le nouvel article 1erter, dernier alinéa, prévoit seulement la tenue d'une concertation annuelle. Il n'y a donc aucune place pour la concertation sur des mesures ponctuelles. Dès la moindre suspicion de concurrence déloyale, l'intéressé doit s'adresser à la Cour constitutionnelle.

M. Laaouej lit le dernier alinéa de l'article 1erter : «Une concertation sur la politique fiscale et sur les principes visés à l'alinéa 1er est organisée annuellement au sein du Comité de concertation visé à l'article 31 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles.» L'alinéa 1er en question énonce : l'exclusion de toute concurrence fiscale déloyale, l'évitement de la double imposition et la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux.

La concertation doit donc porter sur ces trois points. Le rôle des parlementaires sera de vérifier si oui ou non la concertation a eu lieu et le résultat de celle-ci.

Selon M. Laeremans, il n'en demeure pas moins qu'aucune concertation n'est prévue pour les mesures ponctuelles qui seraient prises dans le courant de l'année et considérées par une région ou par l'autorité fédérale comme induisant une concurrence déloyale, étant donné que la concertation est organisée une fois par an.

Mme Maes estime, elle aussi, que les mesures prévues sont réactives, alors que le législateur régional doit pouvoir mener une politique et ne pas dépendre de décisions rendues a posteriori par une Cour constitutionnelle. La sécurité juridique n'est pas garantie de cette manière.

M. Anciaux souligne que le comité de concertation peut être convoqué plus d'une fois par an. En fait, chaque membre du comité de concertation peut toujours demander que le comité se réunisse et également proposer des points à mettre à l'ordre du jour. »

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Texte adopté en séance plénière et soumis à la sanction royale, Doc. parl. Sénat 2013-2014, n° 5-2369/4

Le texte adopté en séance plénière est identique au texte transmis par la Chambre des représentants (voir doc. n° 53-2974/13).

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Jurisprudence et avis

Cour constitutionnelle 18 mai 2017, n° 58/2017

« B.4.2. L’article 1erter de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions dispose :

« L’exercice des compétences fiscales des régions visées dans la présente loi s’opère dans le respect de la loyauté fédérale visée à l’article 143 de la Constitution et du cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire, ainsi que des principes suivants :

1° l’exclusion de toute concurrence fiscale déloyale;

2° l’évitement de la double imposition;

3° la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux.

En cas de demande d’un contribuable visant à éviter la double imposition, jugée fondée par une autorité, celle-ci se concerte avec les autres autorités concernées en vue de remédier à l’imposition contraire au principe évoqué à l’alinéa 1er, 2°.

Une concertation sur la politique fiscale et sur les principes visés à l’alinéa 1er est organisée annuellement au sein du Comité de concertation visé à l’article 31 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles ».

Cette disposition ne vaut que pour l’exercice des compétences fiscales des régions visées par la loi spéciale de financement. Elle ne s’applique donc pas à l’exercice de leur compétence fiscale propre visée en B.4.1, qui résulte directement de la Constitution. »

Voir, dans le même sens :

Cour constitutionnelle 1 mars 2018, n° 25/2018, B.7.2 ;

Cour constitutionnelle 4 mars 2021, n° 34/2021, B.10.1 – B.14.2

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Cour constitutionnelle 22 juin 2017, n° 83/2017

« B.5.1. L’article 170, § 2, de la Constitution dispose :